Józsa Fábián (MDF)

1990. július 8.

DR. JÓZSA FÁBIÁN (MDF): Tisztelt Elnök Úr! Tisztelt Képviselőtársaim! Hallgatván az önkormányzati törvényjavaslat egy hete megkezdett általános vitáját, az ellenzéki pártok általam nagyrabecsült képviselőinek a hozzászólásait, az jutott az eszembe, hogy egy demokratikus államban, egy többpárti Parlamentben a Kormány sok mindent megtehet és sok mindent elérhet. Hozhat jó döntéseket és hozhat rosszakat, elnagyoltakat vagy kimunkáltakat, demokratikusakat és még demokratikusabbakat, eloszthat vagy megvonhat, programja mögé támogatón bárkit megnyerhet, egy dolgot azonban a Kormány soha nem érhet el: olyan javaslatot nem tud előterjeszteni, ami a parlamenti ellenzék körében sikert aratna. (Jobb oldalon taps.) A Szabad Demokraták Szövetségének szónoka, Wekler Ferenc, a sajtó egyik tudósítója által esszé értékűnek minősített dolgozatában az Önök előtt fekvő törvényjavaslatot, egyébként nem kis retorikai készségről téve tanúbizonyságot, úgy minősítette, hogy az nem egyéb, mint az 1971. évi tanácstörvény nemzeti mázzal leöntött, aranysújtásos változata. (Derültség.) Ezt megelőzően az ügyrendi vitában Tölgyessy Péter, az SZDSZ frakcióvezetője - sajnálom, hogy nem ül most itt a teremben - az önkormányzattal kapcsolatos alkotmánymódosítási javaslatot bélyegezte meg sztálinista jelzővel, pusztán terjedelmi szempontok alapján, azon a címen, hogy míg az újabb keletű demokratikus nyugat-európai alkotmányok részletesen foglalkoznak az önkormányzatokkal, addig a velejéig antidemokratikus 1936. évi szovjet alkotmány csak röviden. Mindebből persze én nem vonom le azt a következtetést, hogy egy jogszabály annál demokratikusabb, minél több paragrafust tartalmaz, és feltételezem, hogy Tölgyessy Péter sem pontosan ezt akarta mondani. Tölgyessy képviselőtársunkkal egyet lehet érteni abban, hogy valóban léteznek Nyugat-Európában olyan alaptörvények, amelyek részletesebben foglalkoznak az önkormányzat kérdéseivel, mint az Önök előtt heverő magyar módosítási javaslat. Ilyen például az osztrák Alkotmány, amely azonban terjedelmében, ha a szakaszok számát nézzük, a duplája, ha a szöveg kiterjedését, legalább háromszorosa a magyarnak. Nem igaz azonban ez az 1831-es belga Alkotmányra, pedig még 1980-ban és 1984-ben is módosították. Rendkívül szűkszavú e kérdésben a szintén az utóbbi évtizedben is módosított francia Alkotmány, míg fiatalabb társaik közül a Német Szövetségi Köztársaság alaptörvénye mindössze egy bekezdésben szól az önkormányzatok jogállásáról és a kérdés részletes szabályozását a tartományi önkormányzati törvényekre bízza. Az olasz köztársasági Alkotmány 5. fejezete a "Régiók, tartományok és községek" cím alatt foglalt tizenkilenc szakaszának túlnyomó többségében a régiók jogállásával, feladatával és hatáskörével foglalkozik. Szinte nem is ejt szót a községekről, vagyis a rájuk vonatkozó teljes joganyag külön törvényben található. A fentiek tükrében magam azt gondolom, hogy az új magyar Kormány előterjesztéseivel kapcsolatosan a sztálinizmusra, a kommunizmusra történő minduntalan hivatkozás az érvek hiányára vall. (Taps a jobb oldalról.) Miután azonban itt egy igen súlyos vádról van szó, és a vád megítélése, jóhiszeműségének vagy rosszhiszeműségének elbírálása az egész törvényjavaslattal kapcsolatos állásfoglalásra kihat, ezért engedjék meg, hogy e kérdésnél kicsit elidőzzek. A kardinális kérdés tehát: sztálinista, kommunista, reformszocialista vagy valamilyen más, polgári jogalkotási termék hever-e Önök előtt? Valóban ott bujkál-e a kisördög a részletekben? Megint egy burkolt vagy rejtett állami központosítási kísérlet részesei vagyunk? Rá kívánnak-e szedni bennünket, demokratikus gondolkodású és érzelmű törvényhozókat? E kérdések megválaszolásához vegyük hát elő a tanácstörvényt és az új javaslatot, helyezzük őket egymás mellé! Szeretném Önöket megkímélni attól, hogy a két jogalkotási termék valamennyi lényeges rendelkezését összevessem, azt hiszem, ez szükségtelen is; elegendő, ha az összehasonlítást a két preambulum vonatkozásában végezzük el. A javaslat - képviselőtársaim által is ismert bevezetése szerint - az Országgyűlés, követve hazánk haladó önkormányzati hagyományait, továbbá az Európai Önkormányzati Charta alapkövetelményeit, elismeri és védi a helyi közösségek önkormányzáshoz való jogait. Az önkormányzás lehetővé teszi, hogy a választópolgárok helyi közössége közvetlenül vagy választott képviselői útján, önállóan és demokratikusan intézze a helyi közügyeket. Támogatva e közösségek önszervező önállóságát, az Országgyűlés segíti az önkormányzáshoz szükséges feltételek megteremtését, előmozdítja a közhatalom demokratikus decentralizációját. A Tanácstörvény preambuluma ezzel szemben így szól: "A tanácsok, mint a szocialista államszervezet részei, eredményesen szolgálják a népi hatalmat, a szocializmus építését, a lakosság érdekeit. A gazdasági, művelődési, egészségügyi, szociálpolitikai tevékenység, a városok és községek fejlődése, az államigazgatás jelentős részben a tanácsok útján és hatékony közreműködésével valósul meg. A tanácsok a Magyar Szocialista Munkáspárt elvi, politikai irányításával végzik munkájukat. Társadalmunk általános fejlődése, a közügyekért való állampolgári felelősség növekedése további lehetőségeket teremt a szocialista demokrácia kibontakozására, és egyben a tanácsok tevékenységének fejlesztésére. Ez a törvény azt szolgálja, hogy a szocializmus teljes felépítése érdekében növekedjék a tanácsok szerepe a helyi állami munka mind nagyobb részének végzésében és a lakosság ellátásában, szélesedjék a nép állandó, tevékeny közreműködése a tanácsi feladatok meghatározásában, végrehajtásában és ellenőrzésében, fokozódjék a tanácsok felelőssége, önállósága, ugyanakkor erősödjék a központi állami irányítás hatékonysága." Elnézést kérek a hosszú idézetért. Ha megtisztítjuk a halott szöveget a szocialista demokrácia, a néphatalom és a néprészvétel kiüresedett frázisaitól, akkor sejlik fel valódi tartalma. A két szöveg különbözőségei: Közösségi jogalanyiság az egyik oldalon, államszervezeti a másik oldalon. Országgyűlés által védett alkotmányos alapjogok, önszerveződés, önállóság, közvetlen és/vagy képviseleti demokrácia az egyik oldalon - az állampárt irányításának deklarálása a másik oldalon. A közhatalom demokratikus decentralizációja az egyik oldalon - a központi állami irányítás hatékonysága a másikon, amelyhez ráadásul az alapvető és minden fölé helyezett általános társadalompolitikai cél járul: a szocializmus teljes felépítése... Nem folytatom tovább. A jelen javaslat és a tanácstörvény minden szakaszának elemző összevetése hasonló eredményre vezet. Wekler Ferencnek igaza lehet abban, hogy bár a tanácstörvény 1971. évi módosítása a tanácsokat népképviseleti, önkormányzati, államigazgatási szervként definiálta, és megszüntette az egyes tanácstestületek egymásnak való alárendeltségét - mindez azonban tevékenységük tartalmán alapvetően változtatni nem tudott. Ebben mindvégig a5W szinte kizárólagosan az államhatalmi, államigazgatási jelleg dominált. A szigorú processzuális normák lehetetlenné tették a speciális szervezeti egységekben, speciális működési szabályokban megnyilvánuló saját arculat kialakítását. A kötelezően létrehívott végrehajtó bizottság, amely lényegében az azonos szintű pártszervezet bizalmi testülete volt, minden lényeges kérdésben közvetlenül döntött vagy az előkészítésen keresztül kvázi döntési hatáskört gyakorolt, és így a tanács működését merőben formálissá tette. A megyei, fővárosi végrehajtó bizottság általános irányítási és felügyeleti jogköre, amely a tanácsülés összehívásától a tanácsülés felfüggesztéséig, a rendelet megsemmisítésén keresztül az utasításadásig terjed. A fegyelmi jogkör a helyi tisztségviselők felett, valamint a szakigazgatási szervezet minden területén - a központtól a községig - végigvonuló miniszteriális szakirányítás és szakfelügyelet az önkormányzati jelleget merő illúzióvá tette. A tanács és szervei az egységes és mindenható központi államhatalom kinyújtott karjai voltak, és a tanácsrendszer a lakosságtól története során mindvégig idegen maradt. Tisztelt Képviselőtársaim! Az Önök előtt fekvő önkormányzatitörvény- javaslat - elfogadása esetén - a tanácsrendszert teljesen és véglegesen fel kívánja számolni. Alapelve az önállóság és a szabadság. Önállóság a helyi érdekű közügyek igazgatásában és szabályozásában, szabadság a szervezési rend és működés terén, a társulás és érdekszövetség alakításában, a tulajdonnal való rendelkezésben és a vállalkozásban. Az önkormányzat a feladat- és hatáskörébe tartozó helyi érdekű közügyekben önállóan jár el. Önként vállalhatja minden olyan helyi ügy megoldását, amelyet jogszabály nem utal más szerv kizárólagos hatáskörébe. Fontos garanciális szabály, és paradox módon épp az önkormányzat szuverenitását biztosítja az a rendelkezés, amely szerint a törvény a helyi önkormányzatnak kötelező feladat- és hatáskört is megállapíthat. Korábban ezt a törvénytől az államtitkári rendelkezésig minden, jogalkotással felruházott szerv vagy személy megtehette. Az új szabályozás szerint a kötelezően ellátandó önkormányzati feladat- és hatáskörök meghatározásával egyidejűleg az Országgyűlésnek döntenie kell az ellátásukhoz szükséges anyagi feltételekről. Nem egyedülálló magyar megoldásról van szó. Szinte szó szerint hasonló rendelkezés található meg az Észak-Rajna-Vesztfália tartományi önkormányzati törvényben, de más európai önkormányzati törvényekben is. Az egyik felszólaló felvetette, hogy az Alkotmányban kellene felsorolni az önkormányzatok hatáskörét, így az nem függne a továbbiakban még az Országgyűlés belátásától sem. Nos, az európai alkotmányok nem vállalkoznak ilyen feladatra. Sőt a kontinentális önkormányzati törvények sem tartalmaznak teljes taxációt, megelégednek - az ilyenek különösen - fordulattal, illetőleg a képviselőtestület kizárólagos hatáskörébe tartozó kérdések szabályozásával, amelyeket az Önök előtt heverő javaslat is tartalmaz. A javaslat megszüntet minden, a korábbi rendszerből ismert olyan jogkört, amely az önkormányzat és szervei felett központi vagy területi állami szerv számára irányítási vagy területi jogosultságot eredményezne, és ezáltal az önkormányzat szabadságának a korlátozására alkalmas lenne. A jogorvoslat megszünteti az önkormányzati megye felettes állami hatóság jellegét. A megye tevékenységét a települési önkormányzatoktól világosan elkülönülő állami közszolgáltatások terén fejti ki; és a funkcionális elkülönülés egyben garancia a helyi gazdálkodás önállóságára és befolyásmentességére. A javaslat egyedül a főispán vagy kormánymegbízott számára állapít meg általános törvényességi jogosítványt, amely a határozat, rendelet felfüggesztését azonban nem foglalhatja magában; és ez a jogosítvány szigorúan csak az önkormányzati döntés jogszerűségének elbírálására nyújt lehetőséget, és kizárja annak célszerűségi vizsgálatát, sőt a más nyugat-európai, például belga jogrendszerekből ismert helyi közérdek sérelmének megállapítását sem foglalja magában. Ha azonban a főispán és az önkormányzat a törvénysértés kérdésében nincs azonos véleményen, a végső döntést az ügyfajtától függően az Alkotmánybíróság - abban az esetben (és ezt Áder Jánosnak mondom ), ha a tanácsi rendelet törvénysértéséről van szó -, egyéb ügyekben rendes bíróság mondja ki; így csak bírói szerv határozhat rendelet megsemmisítése, illetőleg határozat felfüggesztése tárgyában. Speciális ellenőrzési jogkört gyakorol az önkormányzat gazdálkodása felett az Állami Számvevőszék, azonban a más jogokban (például Ausztria, Franciaország stb.) gyakorolt módszertől eltérően rendkívül szűk körben: pusztán a normatív állami támogatás felhasználását illetően. Ha pedig a képviselőtestület alkotmányellenesen működik, azt a Minisztertanács javaslatára az Országgyűlés oszlathatja fel. A Minisztertanács szabályozási és irányítási jogkörébe utalt, a polgármesterhez telepítendő államigazgatási hatósági jogkörök ellátása az önkormányzati feladat- és hatáskörök ellátását nem érinti, így önállóságukat nem is veszélyeztetheti. Ehhez hasonló megoldás az úgynevezett átruházott hatáskörökben gyakorolt kormányzati irányítás és ellenőrzés Európa egyes területein, így Ausztriától az NSZK-n keresztül Belgiumig általánosan elfogadott. A törvényességi ellenőrzésre, pénzügyi vizsgálatra, illetőleg az országgyűlési intézkedésre vonatkozó rendelkezések nem az önkormányzatok érdeksérelmére épültek be a törvényjavaslatba. Éppen ellenkezőleg: garanciális normák ezek, amelyek az önkormányzatok alanyainak a helyi közösségekben csorbítatlan jogait vannak hivatva biztosítani a törvénysértő döntésekkel vagy alkotmányellenesen működő képviselőtestületekkel, illetőleg szerveikkel szemben. Meg kell jegyezni, hogy az oly sok esetben hivatkozásul és mintául szolgáló nyugat-európai önkormányzati rendszerek szinte mindegyikében az állami felügyelet lényegesen szigorúbb; és kiterjedtebb szabályok tartalmazzák; egyes esetekben pedig határozott központi irányítási jogosítványok is élnek. A francia községi kódex szerint a tanácsot indokolt rendelettel a Minisztertanács oszlathatja fel, de egy hónapra a megyei köztársasági biztos is felfüggesztheti a működését. Ugyanő jogosult a helyi képviselőtestület összehívására és egyes kérdéseknek a napirendre tűzésére is. A köztársasági biztos egyben a megye helyi képviselőtestületei tisztségviselőinek egyszemélyi felelős vezetője is. Az osztrák Alkotmány 119/a szakasza szerint a közösség rendeletét a felügyeleti hatóság rendelettel megsemmisíti, míg a törvényben meghatározott esetben a községi tanács feloszlatását a tartományi kormány, illetőleg a tartományfőnök rendelheti el. Belgiumban és Franciaországban törvény is létesíthet agglomerációt vagy községszövetséget mint önálló igazgatási egységet, ami a kényszertársulás klasszikus esetének tekinthető. Történetileg alakult sajátosan, de a mi demokráciára érzékeny fülünknek talán mégis furcsa lesz hallani, hogy bár Angliában két önkormányzati szint is létezik, a megye és a járás, de a községek nem alanyai ennek. És a járás elhatározása alapján a községbe telepített előljáróság olyan jelentőségű kérdésekben jár el önállóan, mint a gyalog- és lovaglóutak fenntartása és más hasonló. Nyugat-Európa önkormányzati törvényei a vállalkozás szabadságának és a gazdálkodás önállóságának deklarálása mellett igen szigorú szabályokat tartalmaznak a gazdálkodás, a pénz- és vagyonkezelés rendjére. Így például Belgiumban királyi jóváhagyás szükséges a községi ingatlanjavak megszerzéséhez és elidegenítéséhez, a községi úthasználati díjak kivetéséhez, a lakosságot érintő helyi adók és illetékek mértékének megváltoztatásához, a községi földterület hasznosításához, a városrendezési tervhez és a nagyösszegű hitelfelvételekhez. A tartományi kormányzó jóváhagyását igénylik például a kisebb rendkívüli kiadási hitelek, a közmunkák és közpiaci műveletek, míg a tartományi tanács jóváhagyása kell például a lakásbérletek, a piacbérletek, a parkolódíjak megállapításához, a helyiérdekű út megnyitásához stb. Az előző évi költségvetés elszámolását és az új költségvetést jóvá kell hagyatni Belgiumban a megyei állandó testülettel. Mindezek a sajátosságok és kötöttségek nem jelentik azt, hogy az európai önkormányzatok ne lennének függetlenek, önállóak és lényegileg szabadok. Ahogy mi innen tudjuk, Nyugat-Európa polgárai jól érzik magukat otthonaikban, lakóhelyeiken. Tisztelt Képviselőtársaim! Magyarország politikai, közjogi struktúrája átalakítása során egy újabb mérföldkőhöz érkezett. A diktatúra helyi állami szervét, a tanácsot kívánja felváltani a demokratikus önkormányzattal, a decentralizált közigazgatással. Egy közigazgatási reform a demokratikus Ausztriában a községek számát 4034-ről 2301-re változtatta meg. Egy hasonló reform a demokratikus és gazdag Német Szövetségi Köztársaságban a községek számát mintegy 65 százalékkal csökkentette. A magyar törvényjavaslat most úgy képzeli el a nagy lépést, hogy valamennyi korábban egyesített községnek visszaadja az önállóságát, és megajánlja az önkormányzati jogot. Kérem képviselőtársaimat, hogy erényeivel együtt, hibáit pedig a módosító indítványok részletes megvitatásával kiküszöbölve, fogadja el a törvényjavaslatot. Köszönöm szépen. (Taps a jobb oldalon.)