Szalay Gábor (SZDSZ)
SZALAY GÁBOR, a Szabad Demokraták Szövetsége képviselőcsoportjának vezérszónoka: Tisztelt Képviselőtársaim! Tisztelt Elnök Úr! Amikor az emberi fejlődéstörténet egyes korai szakaszait az akkor élt őseink fegyvereinek, használati tárgyainak jellegzetes anyagáról nevezték el a történészek kő-, vas-, réz- és bronzkorszaknak, akkor ezzel közvetve azt is jelezték, hogy ezen nyersanyagokat akkoriban már ismerték, bányászták és feldolgozták. A bányászkodás tehát, mondhatni, egyidős az emberiséggel. Különösen jelentős tradíciói vannak hazánk egykorvolt területén, a Kárpát- medencében, hisz újkori történelmünket végigkísérte, nem egyszer gazdaságilag meghatározta ez az ősi iparág. A Lovas község határában feltárt, az őskor végéből, a szeletai műveltség korából származó festékbányát a régészek a világ legrégibb ismert bányájaként tartják számon. Honfoglaló őseink előbb felújították a rómaiak felhagyott érc- és sóbányáit, majd oly mértékig fejlesztették különösen nemesfém-, vas-, réz- és sóbányászatunkat, hogy a XIV. század közepén hazánk adta az akkor ismert világ aranytermelésének 42%-át, míg ezüsttermelésének 30%-át. 1760 körül Brennbergbányán indult a magyar szénbányászat, s ezzel egy időben nyitotta meg kapuit Selmecbányán Közép- Európa első műszaki felsőoktatási intézménye, a Selmeci Bányászati Akadémia. Bányászatunk legújabbkori történetét jelzi a már Trianon utáni Magyarországon megindult bauxit-, majd az 1937-ben kezdett kőolajbányászatunk. A magyar bányaipar nehéz jelenében különösen jóleső érzés, hogy legalább emlékeznünk van mire. A dolgok rendje és logikája szerint ahol bányaművelés, bányászkodás folyik, ott előbb-utóbb kialakul a bányajog is, okszerű módon rendezve a tevékenység szükségleteit és belőle fakadó kötelezettségeit. A korai magyar bányajog természetesen még nem összefüggő bányászati jogrendszert, hanem többnyire a kialakult helyi szokásokon alapuló bányavidéki jogszabályokat jelenti, melyeket az egyes királyok, később földesurak adtak ki vagy erősítettek meg. A magyar bányajogtörténet második fejezetét a Miksa császár-féle bányarendtartás jelenti, melynek kihirdetésére 1573-ban került sor, s mely majd háromszáz évig képezte azután jogi alapját a Habsburg Birodalomban, s így a hazánkban folyó bányászkodásnak is. Az 1854-ben kibocsátott, s nálunk formailag 1960-ig érvényben volt osztrák általános bányatörvény jelentette bányászati jogtörténetünk harmadik szakaszát. Ez már a polgári átalakulás, a kapitalizálódó korszak időtálló törvénye volt. Bár saját magyar bányatörvény-tervezet több is készült, 1870 és 1951 között pontosan öt darab, ezeknek egyikét sem fogadta el az Országgyűlés. Az osztrák általános bányatörvény egyébként a közép-európai országok legtöbbjében jó száz évig hatályos volt. Ez időben újabb és újabb, iparilag hasznosítható új ásványi nyersanyag bányászata indult meg hazánkban. Például a rézé, mangáné, bauxité, a szénhidrogéneké, s végül az uránércé. Az 1945-öt követő másfél évtizedben furcsa kettősség jellemezte a magyar bányajogot. Formailag ugyanis érvényben volt még az osztrák általános bányatörvény, miközben állami kezelésbe vették a szénbányászatot 1945-ben, majd államosították a szénbányászatot, államosították a bauxitbányászatot és az alumíniumtermelést, végül államosították a bányászat több részét, a nagyobb ipari vállalatokkal együtt. Új törvény azonban egészen 1960-ig nem született. Különféle kormányhatározatok, miniszteri rendeletek intézkedtek a kor és ideológia szükségletei szerint, s tették meglehetősen zavarossá, jogilag pedig abszurddá a bányászat helyzetét. Többéves előkészítő munkálat eredményeként 1960 decemberében fogadta el az Országgyűlés az akkortájt némi túlzó büszkeséggel első magyar bányatörvénynek nevezett jogalkotást. Ez a törvény az államigazgatási jogág első háború utáni iparágazati törvénye volt, s bár természetesen korának ideológiai jegyeit, túlpolitizáltságát alapvetően magán hordozta, figyelemre méltó részeket is magában foglalt, olyanokat, amelyekből még az előttünk lévő új bányatörvény- tervezetünk is hasznosítani tudott helyenként. Ennyi történeti bevezető után, rátérve most már az előttünk fekvő törvénytervezetre, s annak az általános vita jellegének megfelelően csak a leglényegibb elvi részeit érintve, hat lényeges csomópontot kívánok a továbbiakban kiemelni. Először az állam tulajdonjogáról, a koncesszióról ejtenék néhány mondatot, majd a bányajáradékról, azután a Magyar Bányászati Hivatal miniszteri felügyeletéről, a koncesszió alapján épült létesítmények tulajdonjogáról, a szénhidrogén-vezetékek egységes elv szerinti kezeléséről, és végül a hiányzó szociálpolitikai blokkról, amiről egyébként már a miniszter úr is tett említést, és Szűcs képviselőtársam is. (17.50) Ha készülőfélben lévő új bányatörvényünk lényegét egyetlen szóban kellene összefoglalnom, bizonyos, hogy a koncesszió fogalmát említeném meg, a koncessziót, mely uralja és szinte agyonnyomja a törvénytervezetet, és ezáltal az akár az 1991. évi XVI. koncessziós kerettörvény által kijelölt helyet megfelelően betöltő ágazati törvénynek is minősíthető lenne. Kérdés azonban, hogy nem túl nagy-e az ár, melyet ezért fizetni kényszerülünk, hisz+ pont a törvénytervezet oly nagyon várt újdonsága, frissessége válik ezáltal azonnal viszonylagossá: általa ugyanis tovább él a sokat emlegetett 1949. évi XX. törvényünk, egykori sztálinista alkotmányunk 6. §-ának szelleme, mely valaha kimondta, hogy a föld méhének kincsei, a természeti erőforrások, az egész nép vagyonaként, az állam tulajdonában állnak. Ez a paragrafus Alkotmányunkból azóta kitöröltetett, s most készülünk likvidálni az egykor ráépült bányatörvényt is, az 1960. évi III. törvényt, melynek leglényegesebb paragrafusa így szólt: "A bányászat joga az államot illeti." A lényegről, az állam jogáról, jogosítványáról azonban, Kormányunk elképzelése és szándéka szerint, most sem akarunk valami forradalmian újat kimondani, hisz+ a tervezet 3. §-a a következőt mondja: "Az ásványi nyersanyagok természetes előfordulásukban, valamint a geotermikus energia az állam tulajdonában állnak." Az a régen várt törvény tehát, amely ki kellene hogy emelje a már végképp anakronisztikussá vált, elavult bányajogi szabályozás kereteiből bányászatunkat, elődjéhez hasonló alappilléren, a kizárólagos állami jogosultságon nyugszik, azzal a - bár kétségtelenül nem lényegtelen, de mégsem alapvető - különbséggel, hogy míg egykor még maga a tevékenység is, ma már csak a vagyon az, ami monopolizált. És a kettő közti különbség maga a koncesszió. A koncesszió egyébként az a gazdasági intézmény, mellyel az állam ellenszolgáltatás fejében lemond egy kizárólagosan őt illető tevékenység végzésének jogáról, meghatározza, hogy azt helyette ki végezheti el, s egyúttal, közvetve, beismeri, hogy az adott területen a magántőke nagyobb hatékonysággal működik, mint az állami. A koncesszió azonban csak első látásra tűnik olyan igazán piacgazdasági intézménynek, valójában kevéssé az. Korlátai nyilvánvalóak, hisz+ minél liberálisabb egy ország gazdasága, annál kisebb abban a szerepe a koncessziónak, s annál nagyobb a privatizációnak - ami ugyanis koncesszióban kerül kiadásra, arról egy dolog bizonyos, mégpedig az, hogy az állami tulajdon, kizárólagos állami tevékenység. Ha tehát a koncessziót egy olyan hídnak tekintjük, mely átvezet minket egy állami monopóliumokkal súlyosan megterhelt gazdaságból egy liberalizáltabba, akkor most legfeljebb azon örvendezhetünk, hogy ráléptünk a hídra, de azon mindenképpen bánkódhatunk, hogy még nem vagyunk a túlparton - mint például az osztrákok, akiknek bányatörvénye, ásványfajtánkénti besorolás szerint, három tulajdonformát különböztet meg. Van a Bundeseigemen, a kizárólagos állami tulajdonban lévő forma, de ide csak a só, a szénhidrogének és az uránium van besorolva. Van ezután a Bergfrei vagy Herrenlos - úgynevezett "bányasza-bad" - besorolás alatti ásványok köre, ide tartozik a legtöbb ásványi nyersanyag, összesen negyvenkilenc - ami azt jelenti, hogy azok bárki által szabadon bányászhatók, akik erre a földtulajdonos hozzájárulását megszerezték, és a törvényes feltételeknek eleget tesznek. Végül a földtulajdon tartozékát, vagyis a földtulajdonos tulajdonjogát állapítja meg az osztrák törvény tizenöt kisebb jelentőségű ásvány - például a magnezit és a kvarc - esetében. A német bányajog még továbbmegy: ott csak a "bányaszabad" és földtulajdoni tartozékot képező ásványokat ismernek, a kizárólagos állami tulajdon kategóriája egyszerűen ismeretlen. De nálunk sem mindig volt így, ahogy most kívánjuk a törvénytervezet szerint szabályozni az ásványvagyon állami monopoljogát - legfeljebb hazai bányászkodásunk legkezdetén, amikor is a földtulajdon és a benne lévő ásványi nyersanyag tulajdona elkülönült egymástól, és a bányászat joga még a hűbérúri földbirtokok alatt meghúzódó telepek esetében is kizárólag a királyt illette meg, azaz uralkodói felségjogainak egyik legjelentősebbikét éppen ez, a ius regium, a bányaregálé képezte. Ehhez a helyzethez tértünk vissza de facto 1946 és +49 között, és de iure 1960-ban - és ettől nem akarunk eltérni ma sem. A két korszak közt azonban mintegy 600 olyan év ível át, amikor is a király, majd később az állam és a földtulajdonosok, a fennálló erőviszonyok függvényében, a legkülönfélébb módon és arányokban osztották meg egymás közt a bányászati jogosultságot. Hogy egy újabb kori példát említsek: az 1854-ben kibocsátott - nálunk formailag 1960-ig érvényben volt - osztrák általános bányatörvény alapelve az volt, hogy a föld tulajdonjoga a földkéreg mélyéig terjed, vagyis hogy a földtulajdonos a földjében lévő ásványi nyersanyagokat kitermeli, azokkal szabadon rendelkezni volt jogosult, kivéve azon, taxatíve is felsorolt, úgynevezett "fenntartott" ásványok csoportját - ide tartoznak a fémek, a kén, a bauxit, a só, a szénhidrogének; Ausztriában a szén is, nálunk a szén nem -, melyek kutatása és kitermelése csak engedély alapján volt végezhető, és melynek tulajdona az uralkodónak, majd később az államnak volt fenntartva. Így tehát egyáltalán nem magától értetődő az állami tulajdon kizárólagosságának minden ásványra történő kiterjedésének megmerevítése, megtartása. Attól eltérő megoldások mindig is léteztek, és ma is vannak. Kétségtelen, hogy a törvénytervezet említést tesz bejelentés, illetve hatósági engedély alapján történő bányászatról is, illetve felhatalmazást ad a hatálybalépéskor már bányászati jogosultsággal rendelkező bányavállalatoknak tevékenységük folytatására. De míg az előző kategória lényegében csak a nyílt - tehát meg nem kutatott - területen folytatott, a talaj megbontásával nem járó kutatásra, illetve külfejtéssel történő kitermelésre vonatkozna, addig az utóbbi legfeljebb a jelenlegi - de semmiképpen sem a jövőbeli - bányászatot teszi lehetővé. Ez azt jelentené, hogy ezen marginális, liberalizált körön kívül eső minden, jövőben induló bányászati tevékenység csak a szükségszerűen körülményes és bonyolult koncessziós eljárás keretében indítható és folytatható - ez pedig nagy kár. (18.00) Minthogy tehát a koncesszió lesz jövőbeni bányászkodásunk alapintézménye, különösképpen sajnálatos, hogy annak kulcseleméről, a bányajáradékról szóló fejezet a törvénytervezet legbizonytalanabb, legkevésbé meggyőző része. A törvényjavaslat által használt bányajáradék fogalom ugyanis gazdaságelméletileg nem megalapozott. A bányajáradék - mint tudott - az ásványvagyon kiaknázása eredményeként keletkező jövedelemnek az a része, mely az ásványvagyon kedvező természeti, települési adottságaiból származik, s mely így lelőhelyenként különböző, és legfőként független a bányavállalkozó gazdálkodási tevékenységének hatékonyságától. Következésképpen a koncessziós díj mértékét is a vállalkozóra átruházott bányászati jog vagyonértékéből kiindulva kéne megállapítani, annak az állami apportnak minősülő különbözeti bányajáruléknak a részeként, amelynek forrása a lelőhely kedvező adottsága. Mindez azt jelenti, hogy nem indokolható az ásványfajtánkénti egységes kulcs törvény által történő rögzítése. Ez ugyanis legfeljebb adónak, de nem járadéknak nevezhető. A bányajáradék nagysága ugyanis nem ásványfajtánként, hanem lelőhelyenként különbözik, azaz így is kellene azt megállapítani. Legalább a jövőben, a koncessziós szerződésekben. Ez mintegy biztosítaná is az utóbbi módszer felé történő fokozatos átmenetet, hisz a koncesszió intézménye a bányászatban minden valószínűség szerint nem egy csapásra, hanem egy folyamat eredményeként honosodik majd meg. Aggályosnak tűnik az az elképzelés, melynek értelmében a törvénytervezet anélkül vonja egyetlen kézbe az ásványvagyon-gazdálkodással, valamint a koncessziós szerződésekkel kapcsolatos döntések előkészítését, magát a döntést, s a végrehajtás ellenőrzését, hogy bárkinek bepillantási jogosultságot hagyna ezen nemzetgazdasági szempontból oly fajsúlyos kérdésekbe. A törvény által létrehozandó döntés előkészítő és ellenőrző szerve, a Magyar Bányászati Hivatal ugyanis az ipari és kereskedelmi miniszter kizárólagos felügyelete és irányítása alá tartozik, noha egyrészt a földtani szolgálat ellátásából fakadó feladatai tárcaközi jelleget is adnak, másrészt pedig az ország természeti kincsei és az arról rendelkezésre álló információs bázis egyáltalán nem a mindenkori kormány egyetlen miniszterének hitbizományát, hanem az állam tulajdonát képezi. Így elengedhetetlen, hogy miközben a miniszteri felügyelet meghagyásával a Magyar Bányászati Hivatalt kormányirányítás alá helyezzük, törvény által írjuk elő az MBH elnöke részére az Országgyűlés illetékes bizottságainak történő évenkénti beszámolás kötelezettségeit. Ennek keretében a Parlament rendszeresen tájékozódhatna a Magyar Bányászati Hivatal tevékenységéről, különösen ami annak ásványvagyon- gazdálkodási, környezetvédelmi, biztonsági és koncesszióba adási aspektusait jelenti. Szólni kell arról is, hogy a törvénytervezet következetlenül, méltánytalanul, s ráadásul a koncessziós tevékenység fajtájától függően eltérő módon kívánja kezelni a koncessziós szerződés alapján megépített létesítmények tulajdonjogának kérdéskörét. Egyáltalán nem érinti azt a kutatás, a feltárás és a kitermelés esetén, míg különféleképpen rendelkezik a szénhidrogén- szállító vezetékek s a szénhidrogén föld alatti tárolása esetében. Ezt egységesíteni szükséges mindenfajta koncesszió esetére annak az elvnek az alapján, hogy aki megnyerte a koncessziós pályázatot, beruházásokat eszközölt a koncessziós területen saját terhére és felelősségére, majd tevékenysége után teljesítette a különböző fizetési kötelezettségeit, az joggal tarthat igényt rá, hogy a koncesszió lejártakor a még hasznosítható objektumokat ő hasznosíthassa, netán a következő koncesszió elnyerőjével a saját tulajdona sorsát illetően megegyezen. A hosszú élettartamú építmények leírási ideje ugyanis a hatályos törvények szerint 50 év. Milyen alapon lenne elvárható tehát, hogy egy hozzávetőleg 30%- os könyv szerinti értéket csak úgy térítés nélkül hátrahagyjon a vállalkozó, ha éppenséggel az új koncesszióért ő maga nem kíván indulni, vagy azt pályázata nem nyeri el? Ez tehát méltányos és egységes módosítást kíván. Említésre méltó egy elvileg talán nem annyira hangsúlyos probléma, a bányatörvényben egyesek szerint kicsit kakukkfióka módjára szereplő kőolaj-, földgáz- és gáztermékszállító vezetékek kérdésköre. Elvi döntés kérdése, hogy a kőolajtermék-vezetékeket kihagyjuk-e a sorból, mint ahogy az is, hogy a földgáztermék-elosztó vezetékek kimaradjanak-e. Véleményem szerint egyik kihagyásnak sincsenek olyan előnyei, amelyek a szabályozási bizonytalanságból az egyértelmű és egy szervezethez tartozó felügyelet hiányából adódó kavarodásokat és veszélyeket kiküszöbölnék. Egyértelműbbé válna a helyzet, ha a szénhidrogén-szállító és -elosztó vezetékek a folytonosság fenntartása érdekében egyöntetűen a bányatörvény hatálya alá tartoznának. Mindegyik esetben fokozottan tűz- és robbanásveszélyes anyagok viszonylag vagy abszolút értelemben is nagy kapacitású vezetékes szállításáról van szó, s a műszaki biztonsági feltételek egy kerozinvezeték esetén sem lehetnek lazábbak, mint egy propán-bután-, etilén- vagy éppen földgázvezeték esetében. Záró gondolatként végül a bányatörvény-tervezet egy, a bányásztársadalmat különösen foglalkoztató és szomorúan konstatált hiányáról szeretnék említést tenni. Külön jellegzetessége volt a most likvidálandó megelőző bányatörvénynek a bányászok anyagi és erkölcsi megbecsüléséről szóló fejezet, illetve annak négy paragrafusa. Ahogy nem vitatható ezen pontok avultsága, úgy erősen megkérdőjelezhető, hogy a fejezet teljes egészében most tervezett kiiktatása ésszerűnek és célszerűnek mondható-e. Méltányosnak semmiképp, mert a bányatörvény-tervezet úgy javasolja kiiktatni az 1960. évi III. törvény harmadik részében szabályozott humánpolitikai és szociális jogosultságokat, hogy azok akár módosított, aktualizált formában történő, legalább részbeni megtartásáról bármely más jogforrási helyen gondoskodna, vagy erre legalább jelzést tenne. Márpedig a szociális piacgazdasággal rendelkező demokratikus jogállamok joggyakorlatában is megtalálható, hogy a törvényszinten szabályozzák a bányászok speciális ellátásait, juttatásait, akár egyedi, vagy ellátó rendszerbeli kérdésekről van szó. Ezzel kapcsolatban engedjék meg, tisztelt képviselőtársaim, hogy figyelemfelkeltésnek idézzek egy századeleji parlamenti anyagból. A bányatörvényről szóló 1903. évi törvényjavaslat ötödik címe szól a munkásügyről, s az előadói tervezet indoklása így kezdődik: "Manapság, midőn az újabb kori szociális eszmék és törekvések rohamos terjedésével kapcsolatban a munka és tőke harca különösen a bányászattal foglalkozók napról napra növekedő csoportjánál - ez ugye persze nem igaz, most ezt én zárójelben teszem hozzá, a mai aktualizált helyzetben - mindegyre jobban kiélesedik ezen cím joganyaga a megalkotandó bányatörvénynek kétségkívül egyik legfontosabb részét képezi. A munkáskérdés akut jellege világszerte előtérbe hozza a törvényhozásunknak szociálpolitikai problémák megoldására irányuló tevékenységét." Jelenleg érvényben lévő bányatörvényünk tehát kétséget kizáróan elavult, és egész külön világot képez az őt körülvevő gazdasági környezeten belül. A múlt tanúja. Egykor volt értékesebb fejezetei részben ugyan még ma is felhasználható alapanyagot képeznek, de a gyorsuló idő, s az alapvető politikai, gazdasági változások filozófiája kihúzták alóla a talajt, lényegi fejezetei mellett elszaladt a valóság. A Miksa-féle bányarendtartás háromszáz, és az általános osztrák bányatörvény száz éve után neki alig több mint 30 év adatott. Az előttünk fekvő bányatörvény-tervezet tehát vissza kell, hogy emelje a múltból a jelenbe bányászatunkat, lehetővé kell, hogy tegye a gazdaságos és biztonságos bányászatot, az általa az épített és természeti környezetben okozott károk rehabilitációját, szűkös nyersanyagkészleteink védelmét, racionális felhasználását, s meggyőződésem szerint a bányászatban dolgozók szociális védelmét is. Köszönöm szépen a türelmüket. (Taps.) (18.10)