Áder János (Fidesz)
DR. ÁDER JÁNOS, a FIDESZ vezérszónoka: Köszönöm szépen, Elnök úr! Valóban versenyfutás volt ez itt az idővel. A beszéden kívüli megjegyzésektől most tartózkodnék, egyetlenegy megjegyzést kivéve, éspedig az igazságügy-miniszter úr az expozéjában úgy állította be, minthogyha a hatpárti egyeztetéseken a FIDESZ-frakció nem vett volna részt. Na, most ezek szerint az a tanácskozás, amin körülbelül két évvel ezelőtt én személy szerint részt vettem, valamint azok a tanácskozások, amelyeken a jogi kabinet vezetője képviselte a FIDESZ-t, ezek szerint a képzelet szüleményei. Lehet, hogy volt olyan tanácskozás, amin nem vettünk részt, de mondom, én tudok olyan tanácskozásról, amin én magam és a jogi kabinet vezetője is részt vett. Ennyit csak a pontosítás kedvéért. Tisztelt Országgyűlés! A FIDESZ szakmailag elfogadhatónak és indokoltnak látja az ügyészség alkotmányos státusának megváltoztatását, az ügyészség kormányzati irányítás alá rendelését, azonban ezt csak megfelelő alkotmányos garanciák kiépítésével egyidejűleg tartja megengedhetőnek. A Kormány adós maradt e garanciák megfogalmazásával, így az Alkotmány módosítását a FIDESZ-frakció nem támogatja. A beszédben három fő területet érintek: egyrészt ismertetném azokat a főbb politikai okokat, amelyek miatt a javaslat számunkra nem elfogadható, majd röviden összefoglalnám az általunk elképzelt garanciák indokait, végül javaslatot tennék az előzetes nyilatkozatok alapján várható patthelyzet feloldására. Tisztelt Országgyűlés! A FIDESZ-frakció a Parlament megalakulása óta többször kifejtette, hogy hozzá kellene látni egy új Alkotmány kidolgozásához, de legalábbis egy új alkotmánykoncepció felvázolásához és az ezt megalapozó szakmai anyagok elkészítéséhez. Ehhez a munkához szervesen hozzátartozik az igazságszolgáltatás reformja is. A Kormánynak azonban nincs az új Alkotmány elkészítéséhez szükséges koncepciója, nem is lehet, hiszen az igazságügy-miniszter elvetette az új Alkotmány kidolgozására irányuló munkák elindítását. Már csak ezért sem illeszkedhet az igazságszolgáltatás reformja - ahogyan kis lépések történtek - a megfelelő garanciákat, méghozzá a megfelelő jogállami garanciákat rögzítő alkotmányos keretek közé. A Kormány szándéka egyértelmű. Meg akarja spórolni az alkotmányos biztosítékokat és ezzel politikai hatalmának növelését szeretné elérni. Olyan hatalomhoz szeretne jutni az igazságszolgáltatásban, amely a demokratikus jogállamban megkívánt egyensúlyt már veszélyezteti. És itt most elsősorban nem arról van szó, hogy a FIDESZ bizalmatlan az igazságügy-miniszterrel szemben, ez egyébként továbbra is igaz. (Derültség a bal oldalon.) Igazságügy- miniszterek egyébként is jönnek-mennek. És még csak nem is az MDF-kormánnyal szembeni bizalmatlanságról van szó. A kormányok is jönnek-mennek, még ha néha nehéz is kivárni a négy esztendőt. Itt a mindenkori igazságügy-miniszterrel és a mindenkori Kormánnyal szembeni bizalmatlanságról van szó, vagy ha így jobban tetszik: a mindenkori hatalom birtokosaival szembeni bizalmatlanságról. Történelmi példák sokasága bizonyítja, hogy a politikai és jogi intézmények kiépítésekor mindig az intézményi garanciákra kell törekedni, a személyi garanciák legfeljebb ideig-óráig elegendőek. Tisztelt Országgyűlés! Modern igazságszolgáltatás elképzelhetetlen megfelelően felépített, jól képzett és jól fizetett ügyészi szervezet nélkül. A FIDESZ régóta hangoztatott álláspontja szerint szakmai és politikai szempontokból egyaránt elfogadható, sőt kívánatos is, ha az ügyészség a legtöbb európai ország példáját követve az igazságügyi kormányzat felügyelete alá kerül. Természetesen nem ez az egyetlen üdvözítő megoldás, ahogy ezt a Kormány állítja, hiszen számos ellenpéldát is találunk a különböző országok szabályozásában. És itt csak a példák előtt szeretném Salamon László figyelmét felhívni, hogy nemcsak sztálinista példák vannak, a példák, amelyekre hivatkozok, nyugat-európai példák. A legismertebb talán e tekintetben Portugália, ahol a parlamenti felügyelet érvényesül, illetve Norvégia, ahol az ügyészség közvetlenül az uralkodónak van alárendelve, még akkor is, hogy tudom, hogy ez formális jogosítványt jelent az uralkodó oldaláról. (Salamon László: Itt nincs uralkodó!) A FIDESZ azonban úgy véli, hogy megfelelő garanciák beépítésével jól működő ügyészi szervezet alakítható ki az ügyészség kormányzat alá rendelésével. A Kormány ugyanis rendkívül nagy felelősséget visel az igazságügyi politika, illetve a büntetőpolitika kialakításában és ennek egyik eszköze az ügyészi szervezet. Feltéve természetesen, hogy az igazságszolgáltatás alapelemeként funkcionáló bíróság a kormányzattól teljesen független. Milyen, a hierarchikus irányításból részben logikusan következő jogosítványai lennének az igazságügy-miniszternek a törvényjavaslat szerint? Az igazságügy-miniszter általános irányítási jogosítványokkal lenne felruházva, a Legfőbb Ügyészség szervezetét az igazságügy-miniszter hagyná jóvá, a legfőbb ügyész felett munkáltatói jogokat gyakorolna, a vezető ügyészi pozíciókba kinevezési jogosítványai lennének, a legsúlyosabb fegyelmi büntetéseket a miniszter szabná ki a vezető ügyészekkel szemben, és mindehhez különösen széles rendeletalkotási jog is társulna. Ha ehhez hozzávesszük a bíróságok függetlenségének csorbítására irányuló igazságügy-miniszteri akciókat, joggal mondhatjuk, garanciák kellenek ahhoz, hogy az ügyészség a Kormány irányítása alá kerüljön. Az első ilyen garancia lehetne a miniszter Parlament előtti felelőssége. Ma az igazságügy-miniszter utasítási jogköréhez azonban nem társulna a miniszter megbuktathatósága. Ezt a konstruktív bizalmatlanság intézménye kizárja. A parlamenti felelősség érvényesítése azonban nem az egyetlen feltétele a tervezetben szereplő alkotmányos változásnak. Az igazságügy-miniszter a végrehajtó hatalom tagja, aki elsősorban politikai és nem szakmai szempontok alapján cselekszik. Ennek következtében mindenkor fennáll a veszélye annak, hogy az ügyészség a politikai nyomásgyakorlás eszközévé válik, és ezáltal az igazságszolgáltatás, végső soron a jogállamiság kerül veszélybe. Tekintettel arra, hogy az ügyészség - egyébként nem kifogásolható módon - hierarchikusan felépített szervezet, a felülről induló politikai nyomásgyakorlás a legalsó szinteken is érezteti hatását. Tragikus dolog lenne, ha egy büntetőeljárás vagy vádemelés politikai nyomás eredményeként történne. Az ilyen félelem elkerülésére a legjobb eszköz a legalitás elvének érvényesülése, azaz hogy az ügyész a törvényben pontosan körülírt módon köteles eljárni, és attól semmiképpen sem térhet el. A sikeres büntetőpolitika, a bűnmegelőzés érdekei azonban azt kívánják, hogy bizonyos mértékig teret kell engedni az ügyészség tekintetében az opportunitás elvének is, tehát lehetőséget adni arra, hogy az ügyész mérlegelési jogkörében élvezzen bizonyos szabadságot a büntetőeljárás, a vádemelés kérdésének eldöntésében. Nem véletlen, hogy azokban az országokban, amelyek elismerik az opportunitás elvét, így Németország, Svájc, Hollandia vagy Anglia, igen nagy a félelem a politikai befolyásolás érvényesülésétől. És itt többen érintették már az utasítási jogot, itt egyetlenegy elemet szeretnék csak kiemelni ezzel kapcsolatban, ami még nem hangzott el az eddigi vita során, és erről természetesen az igazságügy-miniszter is megfeledkezett. (13.00) Természetesen az utasítási jog azokban a rendszerekben - nyugat-európai rendszerekben - is megilleti az igazságügy-minisztert, amiket itt példaként felhoztam én is, és ő is. Azonban - és ez egy nagyon fontos elem, ezt a szakirodalom elég alaposan taglalja - a gyakorlatban ezzel az utasítási joggal a miniszterek nem élnek. Nem élnek! Ezért a szabályozásnak kifejezetten tartalmaznia kell olyan előírásokat, amelyek biztosítékokat tartalmaznak arra nézve, hogy az ügyész ne legyen köteles végrehajtani a politikai tartalmú és a tényleges helyzettel vagy a szabályozással össze nem egyeztethető utasításokat. E tekintetben jelentős értékű az az elképzelés, mely szerint a miniszter nem adhat utasítást az intézkedéstől való tartózkodásra vagy az eljárás folytatásának akadályozására - ám ez korántsem elegendő. A hierarchikus utasításadás egész rendszerében érvényesülniük kell olyan intézményeknek, amelyek más országok gyakorlatában jól beváltak. Gondolok itt a Németországban alkalmazott megoldásra, amely kifejezetten bűncselekménynek nyilvánítja a jogellenes utasítás végrehajtását. Itt említhető meg az a francia és német gyakorlat is, amelynek alapján az ügyész a tárgyalóteremben saját meggyőződése és az ott szerzett tapasztalatok alapján szabadon cselekszik, akár a kapott utasítások ellenére is. Mindemellett formális követelményként szigorúan elő kell írni az utasítás mindenkori írásbafoglalási kötelezettségét. Szükséges lenne azt is szabályozni, hogy az ügyészt nem érheti retorzió a meggyőződésével ellentétes vagy általa jogszabálysértőnek tartott utasítás végrehajtásának megtagadása miatt. A tervezetek szerint továbbra is töretlenül érvényesül a felettesek devolúciós, illetőleg szubsztitúciós joga. Ennek megfelelően bármely ügy bármikor elvonható az ügyésztől, és azt a felettes maga intézheti el, illetve más beosztottjára szignálhatja. A hierarchikus felépítésnek a devolúciós és szubsztitúciós jog fontos része, ám teljesen korlátlan érvényesítése mégis aggályos. Épp ezért szükséges lenne a törvényes keretek közé szorítani e jogok gyakorlását. A most felsorolt biztosítékok vagy nem, vagy csak nagyon hiányosan találhatók meg az előttünk fekvő tervezetekben. Tisztelt Országgyűlés! Az ügyészség alapvető feladatának a vádképviseletet látjuk, amely kiegészül a büntetés-végrehajtás feletti törvényességi felügyelettel, bizonyos bűncselekmények nyomozásával, továbbá nagyon szűk körben polgári ügyekben való részvétellel. Garanciális szempontokból a tervezetben szereplőnél megfelelőbbnek tekintjük a Magyarországon 1950-ben megszüntetett vizsgálóbírói intézmény visszaállítását. Tisztában vagyok azzal, hogy a bírói elővizsgálat, illetőleg a vizsgálóbíró szerepe és hatékonysága igen vitatott, nemcsak Magyarországon, hanem külföldön is. Jó néhány országban, amely szabályozza a vizsgálóbíró tevékenységét, gyakran éles kritikával illetik ezt az intézményt. Mégis elgondolkodtató az a tény, hogy a vizsgálóbírói intézményt több-kevesebb jogkörrel fenntartották Ausztriában, Franciaországban, Norvégiában, Olaszországban és Svájcban is. A kérdés számunkra úgy vetődik fel, hogy törvényességi, emberi jogi szempontokból mit tartunk előnyösebbnek: a független és pártatlan bíróság gyakorolja az ellenőrzést vagy annak egy részét a nyomozás törvényessége felett - vagy ugyanezt a feladatot az igazságügy-miniszter alá rendelt ügyészségre bízzuk. Számunkra úgy tűnik, hogy a kérdés ilyen megfogalmazása esetén az első megoldás a megnyugtatóbb. Hozzá kell tenni, hogy természetesen biztosítani kell azt, hogy a bűnüldözés érdekei és szakmai színvonala ilyen esetben se szenvedjenek csorbát. Ennek érdekében megfontolandó, hogy a nyomozás feletti törvényességi felügyelet jogköreit esetleg megosztva gyakorolja az ügyészi szervezet, illetőleg a vizsgálóbíró, hasonlóan az 1975- ben bevezetett német büntetőeljárási rendelkezésekhez. A német vizsgálóbíró ugyanis nem klasszikus bírói elővizsgálatot folytat, központi alakja viszont a nyomozás során teljesítendő kényszerítő cselekményeknek, beleértve a vizsgálati fogságot, házkutatást, lefoglalást, motozást, valamint szerepe van a tanúk és szakértők kihallgatásában is - Németországról van szó. Az említett eljárási cselekmények törvényességét így a független és pártatlan bíróság állapítja meg. A FIDESZ nagy fontosságot tulajdonít a vádképviselet megosztásának. Egyetértünk azzal a javaslattal, hogy az állami szervek közül egyedül az ügyészség emelhessen vádat és képviselhesse azt a bíróság előtt. Elvetjük tehát azokat a külföldön - így Franciaországban, Angliában vagy Svájcban - létező megoldásokat, amelyek más állami szerveket, így az adó- és vámhatóságokat is feljogosítják erre a tevékenységre. Ugyanakkor az ügyészség alkotmányos helyzetének megváltoztatásával egyidejűleg szükségszerűnek tekintjük a pótmagánvád intézményének bevezetését is. Természetesen tisztában vagyunk azokkal a kifogásokkal, amelyek szerint statisztikai szempontokból elhanyagolható a pótmagánvádas ügyek száma az olyan országokban is, mint például Ausztria. Azonban a pótmagánvád rendkívül fontos garanciális intézmény, amelynek bevezetését nem az ügyek nagy száma indokolja, hanem egyszerűen az a tény, hogy segítségével az állampolgár az ügyész helyére léphet a jogsértőnek vagy indokolatlannak tartott vádmellőzés vagy vádelejtés esetén. Szeretném felhívni a figyelmet arra, hogy a régi magyar bűnvádi perrendtartás is rendkívül széles körben ismerte a sértettnek a jogát arra, hogy a királyi ügyészség helyét a vád képviseletének megtagadása vagy vádelejtés esetén átvegye. Összefoglalóan megállapítható, hogy a kormányzati szándék teljes elfogadásához részben az ügyészi törvényen kívüli, részben az ügyészi törvénybe beépíthető és beépítendő garanciákra van szükség. Az ügyészi törvényen kívüli - csak röviden megismételve az előzőeket -: a miniszter parlamenti felelőssége, a bírói függetlenség biztosítása és az igazságügy- miniszter beavatkozásával szembeni garanciák, a vizsgálóbírói intézményének felállítása, illetőleg a pótmagánvád bevezetése. Az ügyészi törvénybe építhető garanciáknak tekintjük az ügyész korlátlan utasításával szembeni garanciákat, a büntetőjogi fenyegetettséget a jogellenes utasítás végrehajtása esetén, az utasítás kötelező írásba foglalását és a retorziók tilalmát. A jelenlegi előterjesztés ezeket a garanciákat nem tartalmazza, így a FIDESZ-frakció számára ez az előterjesztés nem elfogadható. Miután az ellenzéki frakciók mindegyike úgy nyilatkozott, hogy - igaz, különböző okokból, de - nem támogatja az Alkotmány módosítását, joggal vetődik fel a kérdés, hogy hogyan tovább. Mielőtt a kérdésre válaszolnék, fel kell tenni egy másik kérdést is, és ezt a kérdést már Hack Péter is érintette a beszédében: tudhatta-e az igazságügy-miniszter, hogy a javaslatok vitára bocsátásával eleve reménytelen vállalkozásba kezd - vagy ahogy Hack Péter mondta, zsákutcába farol. A válasz egyértelmű igen. Ugyanis a kifogásainkat nemcsak most, hanem az ezt megelőző egyeztetéseken is már elmondtuk, és több alkalommal is ez a polémia már a sajtóban is lefolyt. 1991-ben az Igazságügyi Minisztériumot még egy nagyobb józanság jellemezte a helyzet megítélése tekintetében. Egy akkor készült - ha jól emlékszem, márciusi - előterjesztésben a következő olvasható: "Az átfogó ügyészségi reform politikai feltétele az alkotmánymódosításhoz szükséges politikai konszenzus elérése. Abban az esetben, ha ilyen konszenzus nem érhető el, akkor az ügyészségről szóló törvény módosítása keretében csak az általános felügyeleti tevékenység reformja valósítható meg." Politikai konszenzus nincs, a törvényjavaslat mégis a Ház asztalára került. Az Alkotmány módosítása politikai konszenzus híján ma nem reális. Ezért két megoldás lehetséges a jelenlegi patthelyzet feloldására: a Kormány visszavonja az előterjesztést, kidolgozza a még hiányzó garanciákat, és újra a Parlament elé terjeszti a törvényjavaslatot; a másik, hogy az alkotmánymódosítás nélkül is megtehető javításokat - mint például az általános felügyeleti tevékenység reformja - végezzük csak el. A FIDESZ minden olyan szakmailag indokolt javaslatot kész támogatni, amely az ügyészség helyzetének javítását, az ügyészek munkafeltételeinek javítását, jobbítását és az anakronisztikus szabályok megváltoztatását szolgálja. Köszönöm a figyelmet. (Taps.)