Dávid Ibolya (MDF)

1993. szeptember 20.

DR. DÁVID IBOLYA, az ügyrendi bizottság elnöke: Tisztelt Elnök Úr! Tisztelt Képviselőtársaim! A bizottsági javaslatunk 17. �-ában gépelési hiba történt, az 5. �-ra való hivatkozás helyett a helyes a 3. �, ezért köszönöm Bejczy úrnak ezt az észrevételt. Szeretném összefoglalni azt, ami eddig az általános vitában elhangzott. Köszönöm a vezérszónokoknak - azoknak a vezérszónokoknak, akik maguk részt vettek, illetve akiknek frakciója részt vett a bizottság ülésein - a konstruktív hozzáállásukat, hiszen a vezérszónokok nagy része tudta azt, hogy milyen munka folyik a bizottságban, csak néhány hozzászóló nem rendelkezett megfelelő ismerettel, és ahelyett, hogy az ismereteit pótolta volna a jegyzőkönyvek elolvasásával, az egyszerűbb megoldást választotta és belegondolt, hogy feltételezett ismeretekről beszél. Az elhangzott kérdésekről. Miért most kerül sor a módosításra? - több képviselőtársam kifogásolta. Két éve napirenden van a bizottságban az új Házszabály. Tervezettel már rendelkezünk, és még egyszer megismétlem: az idei év januárjában a frakcióvezetők megállapodása volt az, amely ezt a csomagot javasolta, tehát, hogy a régit módosítsuk úgy, hogy a törvényhozási munkánkat meggyorsíthassa. Tehát ennek a következménye volt a mostani módosító indítványunk. Január óta, folyamatos munka mellett, ennyi volt a javaslatunk kihordási ideje. Több képviselő felvetette azt, hogy jogában áll-e most a Parlamentnek ilyen módosító indítványt elfogadni? Véleményem szerint a parlamenti választások négy évre szólnak. Nincsenek a jogalkotásunknak sem szemérmes, sem csökkentett értékű évei. Különösen így van ez egy rendszerváltozás utáni első parlamenti ciklusban. Én egyetértek mindenkivel, aki arra hivatkozik, hogy a működésünk első hónapjaiban kellett volna megalkotni ezt az új Házszabályt. Ha az Országgyűlés a megalakulásának első hónapjaiban új Házszabályt fogadott volna el, azt nyilván csak úgy tudta volna megtenni, hogy egy külföldi mintát átültet, vagy pedig egy feltételezett parlamenti működés szabályait foglalja Házszabályba. Megkérdőjelezem, hogy 1990-ben ezt egy kétharmados szavazással elfogadhattuk volna, de amenynyiben elfogadjuk, úgy egészen biztos vagyok benne, hogy most sokkal nagyobb horderejű módosításra készülne a Ház, hiszen sem egy átültetett szabályozás, sem egy feltételezett szabályozás nem lett volna a magyar Parlament szolgálatára, hiszen ezeket a módosításainkat, amiket eddig elvégeztünk a Házszabályban, a keserves gyakorlatunk alakította ki. Néhány észrevétel hangzott el arra, hogy miért nem a választásokat követően léptetjük életbe, még ha meg is hozzuk ezt a módosító csomagot. Részben azért, mert az előbb elmondtam, hogy ez a frakcióvezetői megállapodás emellett szólt, részben azért, mert a bizottságunk így javasolta a Háznak, továbbá még az is indokolja, hogy egy következő összetételű Országgyűlésnek hogyan tudnánk jó szívvel ajánlani olyan szabályokat, amelyeket annak ellenére, hogy lehetőségünk lett volna kipróbálni, szükség esetén módosítani, ezt az utódainkra bízzuk kipróbálatlanul. (Az elnöki széket dr. Dornbach Alajos foglalja el. - Tóth Sándort Juhász Péter váltja fel a jegyzői székben.) Én tisztelem azt a szándékot, amellyel 1989-ben az Országgyűlés megalapozta a mi munkánkat a házszabály-módosítással, de hogy kipróbálatlan, modellszerű, ollózott és a gyakorlatban nem érlelt szabályok kerültek bele, ez tény. Ez okoz nap mint nap gondot az ügyrendi bizottságnak és a Ház munkájának is. Ennek gyöngye az, amit Gali Ákos képviselőtársam az előbb említett: az interpellációkkal kapcsolatos szakaszok, de ugyanígy említhetném a 16. �-t a Házszabályból, ami a frakcióalapításra vonatkozik. A Házszabály mindkét része hiányos, ködös, és nagyon kevés többpárti parlamenti ismeret húzódott meg a szabályozás mögött. Csurka István képviselő úr kifogásolta, hogy a házszabály-módosítás nem szerepelt a Kormány jogalkotási programjában, továbbá, hogy a Kormány a rendkívüli ülésszakra sem kívánta felvetetni először a házszabály-módosítást. Az ügyrendi bizottság készítette el a házszabály-módosítást, ezért mint bizottsági önálló indítvány szerepelhet, és nem mint a Kormány előterjesztése, tehát ezért nem szerepel a Kormány jogalkotási programjában. Azért nem kérhette a Kormány a rendkívüli ülésszakra sem a házszabály-módosítás megtárgyalását, mert ezt csak az előterjesztő: az ügyrendi bizottság tehette meg 75 képviselő támogatásával és a Ház egy későbbi szavazásával. Szomorú, hogy a képviselő úr ezt a nem tudását még leleplezésnek szánta. Javaslatunk alkotmányellenességéről több képviselő szólt: Maczó Ágnes képviselő asszony, Csurka István és Fodor István képviselő urak. Ez az aggály Németországban is foglalkoztatta a közvéleményt, mert ott is korlátozó rendelkezéseket tartalmaz a Házszabály. A képviselőnek - javaslata benyújtásához - nagyszámú képviselői támogatást szükséges megszereznie. A vita az ottani alkotmánybíróság elé került, mely állásfoglalásában leszögezte: ha ütközik a képviselő egyéni jogainak a biztosítása a Parlament hatékony működésének elvével, ez utóbbi számára kell az elsőbbséget biztosítani. (11.30) Az Országgyűlés: testület. A testületben a képviselők mint testületi tagok fejtik ki tevékenységüket. Nincs képviselői szabadság - melyet oly sokan hangoztatnak - képviselői felelősség nélkül. Ez a felelősség egyrészt a választók irányában, másrészt a választók irányában, de az Országgyűlés mint testület irányában is kell, hogy a képviselőket kötelezze. Nincsen jog kötelezettség nélkül, mint ahogy a képviselői szabadság korlátozásmentessége egyet jelentene az anarchiával. Az alkotmányellenességre hivatkozó képviselők megkönnyítették volna válaszadásomat, ha megjelölik azt a szakaszt is, melynek sérelmét kifogásolták. Büntetőjogunk ismeri az ártatlanság vélelmének kategóriáját. Jó lenne, hogyha jogalkotásunkban bevezethetnénk egy hasonló fogalmat, hogy felelős politikusok, akik a törvényhozásban részt vesznek, csak akkor tegyenek ilyen kijelentést, ha az alkotmányellenességet az Alkotmánybíróság állapította meg. Hivatkozott néhány képviselő arra, hogy politikai indítékból született a javaslatunk. Nemcsak a mi javaslatunk, de általában a világon mindenütt politikai indítékokból születnek a Házszabályok. A Házszabály a Parlament működését és törvényalkotását szolgáló politikai megegyezés - akár írott, akár íratlan formájú. Nálunk ennek politikai jellegét még tovább növeli az, hogy kétharmados határozathozatalra szorul, tehát annak kialakításában a jelenlegi formátumban az ellenzék is alakítólag vesz részt. Fekete Gyula képviselőtársam felszólalását külön is köszönöm: igen nagy ívű összehasonlítást végzett. Több hozzászóló is kitért erre az összehasonlításra, és a frakcióalakítási körre. Katona Béla képviselőtársam módosító indítványt is nyújtott be, ezért engedjék meg, hogy a frakciókról külön is beszéljek. A frakcióalakítást általában a házszabályok két fontos feltételhez kötik. Az egyik a személyi kör - hogy kik jogosultak és milyen jogi feltételekkel frakciót alakítani -, a másik az a minimális létszám, hogy hány képviselő szükséges egy frakció megalakításához. A frakció jogintézménye szokásjogi úton alakult ki, de a modern házszabályok már egyre részletesebben szabályozzák - elfogadva alkotmányjogi szerv jellegét. Magyarországon maga az Alkotmány is elismeri jelentőségét, hiszen például a rendkívüli állapot idején működő honvédelmi tanácsba a frakciók is delegálhatnak egy-egy képviselőt. Az Országgyűlés feloszlatása előtt pedig a köztársasági elnök a frakcióvezetők véleményét is köteles kikérni. Az első vizsgálandó kérdés tehát, hogy kik alakíthatnak frakciót. Angliában és az Egyesült Államokban a frakció intézményével a házszabály nem foglalkozik, hiszen itt szokásjogi szabályok érvényesülnek. Nem tartalmaz semmiféle tartalmi ismérvet az Európa Tanács, Belgium és Olaszország házszabálya. Franciaország és Csehszlovákia - régi házszabályában - elegendőnek tartja azt rögzíteni, hogy az azonos politikai nézeteket vallók tömörülhetnek frakcióba. Részletesebb rendezést Ausztria és Németország házszabálya tartalmaz: Ausztriában az azonos választási programú párt képviselői alakíthatnak frakciót, akik nem tartoznak ugyanazon választási programú párthoz, csak a Ház hozzájárulásával egyesülhetnek egy frakcióba; Németországban a frakciót azok a képviselők alkotják, akik azonos politikai célkitűzéseket vallanak, és nem állnak versenyben egymással. Ahol vitás a frakcióalakítás, ott a frakció elismeréséhez a Ház jóváhagyása szükséges. Egyik házszabály sem tartalmaz olyan rendelkezést, hogy csak párttagok lehetnek valamely frakció tagjai, sőt, a francia házszabály kimondja, hogy a frakcióhoz nem tartozó képviselők csatlakozhatnak valamely frakcióhoz, ha az befogadja őket; a német házszabály pedig lehetővé teszi, hogy a frakciók vendégtagokat vegyenek fel, akik a frakció létszámába nem számítanak bele, de a tisztségek betöltésénél figyelembe kell őket venni. A frakcióalakítás másik lényeges eleme, hogy hány képviselő szükséges a megalakításhoz. A nemzetközi gyakorlat itt is nagyon eltérő képet mutat. Az Európa Tanács Közgyűlésében 1988-ban - Finnország és a kelet-európai országok csatlakozása előtt - összesen 170 képviselő reprezentálta a tagországokat, a frakcióalakításhoz szükséges létszámot az alapszabály 15 főben állapította meg. Ausztriában 183 képviselő közül ötnek kell összefognia - ez a képviselők 2,7%-a. Belgiumban a képviselőház 212 tagjából 3 képviselő szükséges. Dániában nincs meghatározva a frakcióalakításhoz szükséges minimális létszám. Franciaországban legalább 30 képviselő szükséges a frakcióalakításhoz, ami az 577 tagú képviselőház 5,2%-a. A Német Szövetségi Gyűlésben az előírások szerint a képviselők legalább 5%-a alakíthat frakciót. Olaszországban 20 képviselő szükséges a frakcióalakításhoz, ami a 630 tagú képviselőház létszámának 3,2%-a. Azt az evidenciát, hogy minden képviselő csak egy frakciónak lehet a tagja, csak a francia és a belga házszabály tartotta szükségesnek rögzíteni. A házszabályok közül csak az olasz foglalkozik az úgynevezett független képviselők témakörével. Minden képviselőnek az alakuló ülés után, két hónapon belül, be kell jelentenie, hogy melyik frakcióhoz kíván tartozni. Akik nem nyilatkoznak, illetve nem tartoznak valamelyik frakcióhoz, azok egyetlenegy vegyes frakciót alkotnak. E vegyes frakció ugyanúgy vezetőséget választ, és olyan jogai vannak, mint a pártfrakcióknak, azzal az eltéréssel, hogy belső szervezetük kialakításánál figyelemmel kell lenniük a képviselők politikai megoszlására. A felsorolt példáknál azokban az országokban, ahol kétkamarás országgyűlés működik, az alsóház szabályait említettem, mivel az egykamarás magyar Parlamentre is hasonlítható, általános érvényű megállapítások ezek ismeretében tehetők. Az elmondottak azt is bizonyítják, hogy a frakcióalakításhoz szükséges létszám nincs szoros összefüggésben a pártlistán megszerezhető és a parlamentbe jutáshoz szükséges mandátumokkal, hiszen egy parlamenti párt kétféle módon tudja képviseltetni magát: a listán megszerezhető mandátumokkal és az egyéni képviselői helyekkel. Nyilván ez húzódik meg a mögött, hogy egy meghatározott számban, és sohasem a listán, illetőleg a listán parlamentbe jutáshoz szükséges százalék arányában határozzák meg a frakcióalakításhoz szükséges létszámot. Ahogy Fekete Gyula képviselőtársam is elmondta és a nemzetközi példákat én is próbáltam öszszeszedni, mindinkább arra a megállapításra jutok, hogy nem lehet a nemzetközi gyakorlatot irányadónak elfogadni, hiszen a demokratikus államok házszabályai általában két fő típusúak: vagy angol típusúak, vagy francia típusúak. Ha az angol típusú házszabályokat tekintjük, akkor az alkotmányos szokásjog és a parlamenti precedensjog uralma jellemző, valamint az, hogy nem törekszik a parlamenti jog kodifikálására. A francia típust ezzel szemben a szokásjog viszszaszorítása és a kodifikációra való törekvés jellemzi. Összefoglalnám, hogy ezen túlmenően még mi befolyásolhatja különböző országokban a házszabály konkrét tartalmát: Nem mindegy, hogy az ország milyen államformában működik: parlamentáris vagy prezidenciális az államformája; milyenek a történelmi hagyományok, milyen országgyűlés működik: egykamarás vagy kétkamarás; angol vagy francia típusú házszabály érvényesül; és milyen jogosítványokkal jár a frakció, ezek a jogosítványok milyen súlyúak: vannak kis súlyú, klubszerűen működő frakciók, és vannak komoly közjogi jogosítványokkal rendelkezők. A miénk, még a módosítás nélkül is ide tartozik. A 15 fő, amely a frakcióalakításhoz és a frakciófenntartáshoz szükséges, volt az egyik leginkább kiélezett pontja a csomagnak - aktuálpolitikai vonatkozása miatt. Én híve vagyok a vitának, a meggyőzésnek. Érvelni lehet e szabály mellett és ellene is - nemzetközi gyakorlatra hivatkozva, a választójogi törvényre, bármire -, sorolhatnám az érveket. Aki nem ért egyet a javaslatunkkal, az ne a bizottságot támadja, hiszen ez egy javaslat. Érveljen az Országgyűlésben, győzze meg képviselőtársaimat és az ügyrendi bizottságot a maga igazáról. A képviselői önálló indítványok benyújtásának módosulásáról szeretném elmondani, hogy a javaslatok korlátlan benyújtásának lehetősége elé minden demokratikus házszabály igyekszik gátat vetni. A legtöbb helyen - Németországban, Ausztriában, az Európa Tanácsban - alkalmazott támogatói aláírások rendszerével szemben bizottságunk tagjainak többsége bizalmatlan volt, hiszen az elmúlt évek gyakorlata azt mutatta, hogy ennek a megoldásnak nincsen igazán szűrő szerepe. Ezért az ugyancsak több országban alkalmazott módszert választottuk: a Parlament plénuma csak akkor foglalkozik egy képviselői indítvánnyal, ha az a hatáskörrel rendelkező bizottság támogatását elnyerte. (11.40) Ezáltal a képviselő érdemi munkája - hangsúlyozom, hogy az érdemi munkája - nem szenved csorbát, hiszen az eddigi gyakorlatunkban is a parlamenti többség döntött a napirendre tűzésről, csak a plenáris ülés nyilvánossága előtti indoklás lehetősége az, amely a bizottság elé kerül. Bár megjegyzem, hogy a bizottság is nyilvános üléseket tart általában, emellett sok felesleges sokszorosítási, postai és felkészülési munkától kímélhető meg a Parlament. Ugyanez vonatkozik a módosító indítványok benyújtására, hiszen a módosító javaslatot az Országgyűlés elnöke többszáz példányban való sokszorosítást és szétosztást mellőzve adhatja majd ki a hatáskörrel rendelkező bizottságnak, mely egyszerű többséggel állást foglal annak támogatásáról. Mindkét körben a módosításunk felértékeli a bizottság munkáját és feltételezi a frakciók szervezett működését. Rendelkezünk egy statisztikával 1990. május 2-a és 1992. október 31-e közötti időszakra. Ez a statisztika a módosításunk szükségességét támasztja alá, hiszen a vizsgált időszakban a képviselők 6187 módosító javaslatot terjesztettek be, melyből elfogadásra került 503. Az országgyűlési határozati javaslatoknál ez az arány: 135 benyújtott javaslattal szemben 22 az elfogadott; míg a törvényjavaslatnál: 132 törvényjavaslatot nyújtottak be képviselőtársaim, míg végül a Ház 13-at fogadott el. A Házban minden javaslat, amit a képviselő urak és hölgyek benyújtanak, 5- 600 példányban kerül sokszorosításra és kiküldésre. Bölcs szólásmondásunk az, hogy ahol fűrészelnek, ott forgács is van. De ahol a forgácstól már nem lehet dolgozni, ott el kell gondolkodni azon, hogy milyen megoldásokat lehet arra találni, hogy a munkánkat hatékonyabbá tegyük. Bizottságunk egy ilyen javaslatot nyújtott be, és nem olyan javaslatot, amit egyenként a bizottság tagjai ideálisnak tartottak volna, hanem egy olyan javaslattal éltünk, amelynek reális esélye lesz az elfogadásra. Köszönöm a figyelmüket. (Taps.)