Salamon László (MDF)
DR. SALAMON LÁSZLÓ (MDF): Tisztelt Országgyűlés! Tisztelt Ház! A Házszabályok általános vitája során alapvetően támogatóan szóltam a mostani házszabályreformról, annak hangsúlyozásával, hogy meg kell valósítanunk munkánk ésszerűsítésében mindent, ami az alkotmányos alapelvek és az ésszerű parlamenti működés sérelme nélkül megvalósítható. Ugyanakkor arra is felhívtam a figyelmet, hogy a prakticizáló törekvések nem mehetnek az előbbi szempontok hátrányára. Az előterjesztést érintő módosító javaslatok bizottsági megtárgyalása után sajnos, sokkal problematikusabbnak látom a házszabálymódosítás helyzetét, mint annak előtte. A határozati javaslat ugyanis kezdettől magában hordozta a parlamentarizmus működését torzító kisebb-nagyobb hibákat is, de mindeddig úgy véltem, joggal bízhatom abban, hogy az ésszerű módosító javaslatok kedvező fogadtatásra fognak találni, és ezáltal a házszabályreform-tervezet megszabadul a vállalhatatlan hibáktól. Ismerve most már az ügyrendi bizottság módosító javaslatokkal kapcsolatos állásfoglalásait, optimizmusomat a borúlátás váltotta fel. Nézzük meg, mik azok a részletkérdések, melyek kirívóan hibásak, és melyekben a helyes döntést különösen meg kell fontolnunk. Az első ilyen témakör a napirendre vétel és a hatáskörrel bíró bizottságok szűrőszerepének kérdése, és ennek az említett két dolognak az egymáshoz való viszonya. Mint azt az általános vita során is hangsúlyoztam, nagyon helyesnek tartom, hogy a képviselők által benyújtott törvényjavaslatokat a hatáskörrel bíró állandó bizottságok megszűrik. Ezt ebben a körben akár az általános vitára bocsátás bizonyos mértékig joggal funkciótlannak tartott bizottsági aktusának is elfogadhatjuk. Ugyanakkor nem tudom elfogadni ennek a szűrőszerepnek és magának a napirendre vételnek az azonosítását. Úgy vélem, mindenképpen ragaszkodnunk kell ahhoz a természetes elvi tételhez, hogy egy testület a napirendjét maga jogosult meghatározni. Különösen fontos ez az Országgyűlésnél, mely mint testület a maga egészében képezi azt az államszervet, mely a népszuverenitás letéteményese. Kétségtelen, hogy alkotmányos jogrendünk a napirend kialakítása kapcsán e főszabály alól - nagyon helyesen - kivételeket létesített. Utalok itt elsősorban a Kormányra, illetve a parlamenti bizottságokra, melyek előterjesztései automatikusan az Országgyűlés napirendjét alkotják. Ugyanakkor a főszabály alóli kivételek létezése nem adhat arra elégséges érvelési alapot, hogy a jövőben csak kivételek legyenek, és a kivétel lépjen elő nem is egyszerűen főszabállyá, hanem a törvényjavaslatokat illetően kizárólagos szabállyá. A praktikus szempontok is az ügyrendi bizottság által szorgalmazott megoldás ellen szólnak. A parlamenti bizottságok ugyanis meghatározóan szakmai oldalról véleményezik a javaslatokat, és a bizottságok tevékenységében a közvetlen politikai szempontok csak járulékosan érvényesülnek, illetve csak járulékos érvényesülésüknek van itt helyük. Többpárti parlamentnél azonban a napirendre vétel aktusa, ha akarjuk, ha nem, nemcsak szakmai kérdés, hanem legalább olyan mértékben politikai kérdés is. Egy bizottság a maga szempontjából mérlegelni tudja a hozzá véleményezésre kerülő javaslatok fontosságát, szakmai megalapozottságát, vitára való alkalmasságát, ugyanakkor az erről kialakított véleménye nem pótolhatja a Parlament elé vitt javaslatok összességéhez képest a véleményezett javaslatnak a törvényalkotás egészéhez viszonyított jelentőségét és helyét, és napirendre érdemességének ennek figyelembevételével történő elbírálását. Lehetséges például az, hogy két különböző bizottság mond véleményt két olyan törvényjavaslatról, melyek részben átfedik egymást, és egy probléma megoldása érdekében elég lenne csak az egyik törvényjavaslatot napirendre venni. Vagy nagyon is aktuálisan gyakorlati probléma, hogy ennek az Országgyűlésnek már véges az ideje. Úgy, ha tíz állandó bizottságon keresztül kritikátlanul ömlenek be majd a további törvényjavaslatok, és a bizottságok által a szűrőn átengedett indítványok fele prioritásukat és elvégezhetőségüket illetően nem kerül sor az Országgyűlés egészének további állásfoglalására, akkor könnyen produkálhatunk olyan látszatot, hogy az Országgyűlés akár százas nagyságrendű mértékben hagy 1994 májusára a háta mögött meg nem tárgyalt törvényjavaslatokat. (12.20) Ennek az a szerencsétlen üzenete lenne, hogy az Országgyűlés nem végezte el a feladatát, holott nem erről van szó, hanem a napirendre vétel diszfunkcionális, parttalan, hibás működéséről. Változatlanul figyelmébe ajánlom tehát az Országgyűlésnek a napirendre vétellel kapcsolatos módosító indítványomat. A másik, feltétlenül említést kívánó kérdés a csatlakozó módosító javaslatok előterjesztése megengedésének kérdése. Mint ismeretes, a határozati javaslat a csatlakozó módosító indítványok tekintetében két változatot tartalmaz. Az A változat értelmében csatlakozó módosító javaslatot az országgyűlési képviselő és a hatáskörrel nem rendelkező bizottság minden módosító javaslathoz kapcsolódóan előterjeszthet. A B változat ezt a kört leszűkíti, és csupán a hatáskörrel rendelkező bizottságok által támogatott javaslatok tekintetében teszi a csatlakozó módosító javaslat benyújtását lehetővé. Úgy gondolom, nagyon súlyos hibát követnénk el, ha a leszűkített változatot fogadnánk el. Nem lehet ugyanis szem elől téveszteni a csatlakozó módosító indítványok funkcióját. Csatlakozó módosító indítványra ugyanis akkor és azért van szükség, ha az eredeti módosító indítvány valamilyen okból nem megfelelő, nem tökéletes. A csatlakozó módosító indítványnak az a funkciója, hogy a rossz módosító javaslat kijavítását a részletes vitában lehetővé tegye. Ugyanakkor az egyébként támogatott, jó módosító javaslatokat általában célszerű békén hagyni, és csak igen ritkán fordul elő e körben a jó irányú továbbfejlesztés lehetősége. Mindezekre tekintettel a csatlakozó módosító indítványok a B változat esetén teljesen diszfunkcionálissá válnának. Az az abszurd helyzet keletkezne, hogy a bizottságok által támogatott jó javaslatokat lehetne csak csatlakozó bizottsági indítványokkal - az esetek túlnyomó részében teljesen fölöslegesen - módosíttatni. Azaz a jó javaslatok általában teljesen fölösleges felülvizsgálatát tennénk csak lehetővé, ami legfeljebb arra adna igazán "esélyt", hogy a jót elronthassuk, ugyanakkor kizárnánk a rossz kijavításának a lehetőségét. Erre nem lehet válasz az, hogy ha a bizottság maga érzékeli a hibát, akkor azt maga is kijavíthatja. Az ugyanis végül is esetleges, hogy egy bizottság érzékeli-e a rossz javaslat kijavíthatóságát és a kijavíthatóság lehetséges irányait. Mindenképpen érthetetlen, hogy az egyes módosító javaslatai folytán a témába már bedolgozott képviselő miért legyen elzárva attól a lehetőségtől, hogy a részletes vitában a jobbító javaslat lehetőségével éljen. A szűk változat mellett érvelők arra a gyakorlati szempontra szoktak hivatkozni, hogy szűk változat mellett kevesebb a csatlakozó módosító javaslat, és nagyobb papírmegtakarítás érhető el. Anélkül, hogy alábecsülném a praktikus szempontok fontosságát, úgy vélem, az adott esetben tipikusan olyan működési kérdésről van szó, melyben a parlamentarizmus egészséges működése nem engedheti meg az említett gyakorlati és takarékossági szempontoknak való alárendelődést. A parlamentarizmus paródiája lenne, ha a módosító indítványok megengedhetősége kérdésében a javaslatok számának adminisztratív korlátozása lenne a meghatározó szempont. Akkor inkább már azt tanácsolom, hogy töröljük el a képviselői csatlakozó módosító indítványokat, akkor biztos nem okoz nagy munkát az elbírálásuk. A papírtakarékosságra rátérve meg kell jegyeznem, hogy ezt - a parlamenti frakciók közötti egyeztetés alapján - a Házszabályok kitekerése nélkül is megvalósíthatjuk. Véleményem szerint elegendő lenne, ha a képviselők csak a törvényjavaslatot és a végszavazás alapjául szolgáló bizottsági jelentést kapnák meg valamennyien, míg elegendő lenne a módosító indítványoknak a frakciók számára csak egy megegyezés szerinti meghatározott számban történő kikézbesítése. Ezzel a puszta megállapodással - mert ez pusztán csak egy megállapodás kérdése lenne - naponta tonnányi papírt és súlyos százezreket takaríthatnánk meg. Ugyanakkor frakciónként azok a képviselők, akik egy témába bedolgozzák magukat - mert hiszen tudjuk, hogy nem minden képviselő nem minden témába dolgozza be magát, ez teljesen természetes -, tehát az ügy iránt érdeklődő képviselők az összes javaslathoz a frakciójuknál hozzá tudnának jutni. Visszatérve a csatlakozó módosító indítványokra, rá kell mutatnom arra is, hogy nagyobb számban ezek inkább csak ciklusunk elején jelentkeztek. Tapasztalati tény, hogy törvényalkotásunk mostani időszakában a módosító javaslatok azok, amelyek változatlanul irdatlanul nagy számot képeznek, míg a csatlakozó módosító javaslatok száma általában a módosító javaslatok töredékére zsugorodott. Gyakorlatilag sem érdemes tehát a parlamentarizmus működési funkcióit megsérteni a csatlakozó módosító indítványok csökkentése érdekében. Tisztelt képviselőtársaim! Továbbra is nyugtalanító számomra az ügyrendi bizottság álláspontja a kivételes eljárás szabályozása tekintetében. Az általános vita során már említettem ezt a problémát, és most vissza kell térnem rá. Arról van ugyanis szó, hogy ebben az eljárásban kizárólag egy parlamenti bizottság bírálná el a módosító indítványokat, és az Országgyűlés előtt nem lenne más választás, mint a bizottság által támogatott indítványokkal együtt egészében elfogadni vagy egészében elvetni a javaslatot. E megoldással kapcsolatosan az alkotmányügyi bizottságban elhangzott az az érv, hogy a bizottságok részkérdésekbeli döntési hatásköre a nyugati demokráciák parlamentarizmusában is ismeretes. Úgy gondolom, hogy elvileg valóban nem öszszeegyeztethetetlen ez az ügydöntő kompetencia a parlamentarizmussal szembeni követelményekkel. Meg kell azért jegyeznem, hogy a magyar Országgyűlés parlamenti bizottságai funkciójukat tekintve véleményező, javaslattevő bizottságok. De - nem vitatva e konstrukció elvi megvalósíthatóságát - úgy gondolom, amikor erről döntünk, mérlegelnünk kell a modell magyarországi megvalósíthatóságát is. Azokban a nyugati demokráciákban, ahol a bizottságok egyes törvényjavaslatok kapcsán határozathozatali felelősséget viselnek magukon, a bizottságok egyes országokban képviselőként kialakított, komoly szakértői bázissal rendelkeznek, törvényalkotási tempójuk lényegesen alatta van az itteninek, képviselői munkájuk tárgyi, anyagi feltételei viszont sokkal kedvezőbbek. Egészében a nyugati demokráciák parlamentjeiben az objektív körülmények sokkal felkészültebb, sokkal megalapozottabb munkát tesznek általában lehetővé, mint nálunk. Az a körülmény, hogy a magyar Országgyűlésben a törvényjavaslatok több különféle tárgyalási szakaszon mennek át, így két olvasatban vitatja meg azokat a Ház teljes ülése, továbbá több hatáskörrel rendelkező bizottság is megvizsgálja az előterjesztéseket, ugyancsak két szakaszban, elegendő biztosítéknak látszik arra, hogy az egyes szakaszokban a törvényalkotásban részt vevő egyes tényezők felkészültségében való esetleges kimaradások, hiányok ne nyomják rá a bélyegét a törvényalkotás munkájára. A többszakaszos és több-bizottságos eljárás ugyanis a többszörös korrekció lehetőségét tartalmazza, és ezt valósítja meg az is, hogy a végszavazásnál az Országgyűlés a javaslatról részleteiben és egészében is teljes ülésen dönt. A kivételes eljárásban viszont a bizottság munkájával kapcsolatban semmiféle korrekcióra nincs lehetőség, ha az Országgyűlés az ügyrendi bizottság javaslatát elfogadja. Úgy gondolom, megengedhetetlen, hogy a kivételes eljárásban meghozott döntések - leszámítva az egyharmados szavazattámogatást sem elérő és ebből kifolyóan nyilvánvalóan alaptalan javaslatok elutasítását - korrigálhatatlanok legyenek. A bizottsági vitában Szigethy István SZDSZ-es képviselőtársam arra hivatkozott, hogy a kivételes eljárások útjára általában nem fontos törvényjavaslatokat engedünk. (12.30) Úgy hiszem, bármennyire is indokolt a törvényjavaslatok közötti megkülönböztetés fontosságuk szerint, annyira nem fontos törvényjavaslat nincs, hogy az selejt lehessen. Ha csak az eddigi működésünket nézzük, a kivételes eljárások során mindig is akadtak olyan javaslatok, melyeket az Országgyűlés teljes ülésében máshogy ítélt meg, mint a kivételes eljárás során eljáró bizottság. Egyetlenegy olyan kivételes eljárásban elfogadott törvényünk sincs, melyben az Országgyűlés teljes ülése mindenben az eljárt bizottsággal azonos döntést hozott volna. Erre figyelemmel megkockáztatom, hogyha az ügyrendi bizottság mostani javaslatát elfogadjuk, kivételes eljárásban a jövőben egyetlenegy törvényjavaslat sem fog megszületni, mert az előterjesztő a végszavazások előtt egyetlen lehetséges megoldásként - ha ugyan a Ház most a Házszabályok ez irányú módosítását is megszavazza - azok visszavonására fog kényszerülni. Esetleg előfordulhat kompromisszum az előterjesztő, illetőleg az Országgyűlés részéről, beletörődés ilyen vagy olyan rossznak tartott megoldásba, ami nem fog törvényhozási munkánk díszére válni. Úgy gondolom, a kivételes eljárások esetében a most hatályos szabályozás az, ami mellett az intézmény a funkcióját még be tudja tölteni, ezért javaslom, hogy képviselőtársaim e tekintetben a hatályos szabályozást tartsák fenn. Komoly problémát jelent véleményem szerint Tölgyessy Péter képviselőtársamnak az érdekképviseletek bizottsági részvételével kapcsolatos javaslata. Elöljáróban szeretném hangsúlyozni, hogy az érdekképviseletek tevékenységét, és egyáltalán a civil társadalom jelzésrendszerét az ország sorsát alakító lépések kialakítása kapcsán, és ennek keretében a törvényhozási tevékenység során, mellőzhetetlennek és nagyon fontosnak tartom. A civil szféra és az érdekképviseletek véleménye és jelzései a törvényalkotás munkájában mind az előkészítő - így nyilvánvalóan elsősorban a Kormány -, mind a törvény tényleges megalkotói számára nélkülözhetetlen segítséget jelentenek. Ezen túlmenően az érdekképviseletek és civil társadalmi szerveződések véleményeivel találkozó országgyűlési, kormányzati politikai döntéseknek nagyobb a társadalmi legitimáltsága is. Különösen igaz ez most, amikor a többpártrendszer - történelmi távlatokat nézve - még csak gyerekcipőben jár hazánkban. Mindezek hangsúlyozása mellett is világosan látnunk kell, hogy az érdekképviseletek véleménynyilvánítása nem eredményezheti e szerveződéseknek a Parlament munkájába való tanácskozási joggal történő bevonását. A világon semmilyen normális demokráciában ez nincs így, és meggyőződésem, hogy a magyar törvényhozás tevékenysége sem vegyíthető a társadalmi érdek-képviseleti szervezetek működésének ilyen vagy olyan formájában. Külföldön az érdekképviseletek egyértelműen a kormányzati előkészítés szakaszában fejtik ki a tervezeteket illetően elképzeléseiket, véleményeiket. Számos országban regisztráció tartalmazza a törvényhozási munka előkészítésébe bevont vagy bevonandó érdek-képviseleti szerveket, akiket az adott kormány, illetve az adott tárca az egyes intézkedések tekintetében konzultatív partnerként fogad el és kezel. Megítélésem szerint az érdekképviseleteket nálunk is hasonló módon kell a közéletbe bevonni és a törvények és jogszabályok előkészítésével számukra szerepet adni. Magam részéről egyébként egy átfogó alkotmányreform keretében el tudnám képzelni az Országgyűlés kétkamarássá történő átalakítását és a második kamarában az érdekképviseletek részére a törvényhozásban szerepe biztosítását. A népképviseleti elvre épülő egykamarás Országgyűlésben azonban nemcsak hogy erre nem látok lehetőséget, de az ebbe az irányba közelítő részvételi formákat sem tudom elfogadni. Az már bizonyos fokig a kérdés gyakorlati részéhez tartozik, hogy a javaslat szerint a bizottságok egyedileg döntenének az érdekképviseletek részvételének biztosítása felől. Úgy gondolom, ha a Házszabály a megengedő döntés feltételeit semmiben sem köti meg, akkor minden olyan döntés, amely érdekképviselet és érdekképviselet között a részvételt illetően különbséget tesz, az diszkriminatív és egészében az alkotmányosság szellemével össze nem egyeztethető parlamenti gyakorlatra vezetne. A másik eljárás viszont, vagyis az érdekképviseletek megkülönböztetés nélküli részvételének biztosítása egyrészt e szervek hiteles regisztrációja, másrészt esetleges társadalmi legitimitás hiányában megvalósítható nem lenne, állandó vitákhoz vezetne a Házszabály ez irányú passzusának érvényesülését és a törvényalkotás folyamatának jogszerű alakulását illetően, emellett nem egy bizottság működését meg is béníthatná. Az elmondottak mellett vitathatatlan, hogy adódhatnak olyan kivételes helyzetek, amikor az érdekképviseletek képviselőinek meghallgatására, kivételesen, a törvényalkotáshoz szükséges információszerzés mellőzhetetlen eszközeként szükség lehet. Úgy gondolom, hogy a kivételes jellegre utalva, házszabályi feltételeit és módját szigorúan körülírva az eljáró bizottság minősített többségű döntéséhez kötve, módot lehetne arra adni, hogy ilyen meghallgatásokra egészen kivételes esetekben a bizottságok előtt sor kerülhessen. Erre azonban a módosító javaslat a jelen formájában alkalmatlan, illetőleg ezt nem így kívánja rendezni. Tisztelt képviselőtársaim! Az említett kérdések olyanok, melyekben a helyes döntés megválasztása véleményem szerint Országgyűlésünk működését jelentős mértékben befolyásolja, téves döntésünk esetén érzékeny károkat okozva rossz irányba. Olyan sarkpontok ezek, melyek hibás elbírálása esetén nem tudnék más döntést jó szívvel ajánlani a Háznak, mint az előterjesztés egészének elvetését. Remélem, hogy az érvek meg fogják győzni az ügyrendi bizottságot és az adott sarkponti súlyú kérdésekben a helyes álláspontot foglalja el. Kisebb, apró véleményeltérések nem állhatnak útjába a Házszabályok korszerűsítésének. Úgy - bár még lenne mondanivalóm - a kisebb jelentőségű kérdésekről nem akarok szólni. Csupán egyetlenegyet említenék meg mégis. Tipikus példáját a felesleges pótcselekvésnek, és annak, hogy milyen kérdésekben tudott - véleményem szerint indokolatlanul - merev maradni az ügyrendi bizottság. Az alkotmányügyi bizottságot érintő javaslatra szeretnék utalni. Úszintén szólva nem tudtam megérteni, hogy miért kell a bizottság házszabályi megjelölésén változtatni, ha és amennyiben feladata, hatásköre és szerepe, mint az a bizottsági vitán kiderült, érintetlen marad. Miért kellett a bizottság hatáskörét meghatározó kritériumot - idézem a hatályos házszabályi megoldást, nevezetesen -: "ha a bizottság állásfoglalására szükség van", ezt arra a kitételre változtatni: "ha az Országgyűlés elnöke a javaslatot a bizottságnak kiadja." Tudniillik minden bizottságnak, így az alkotmányügyi bizottságnak is az Országgyűlés elnöke adja ki véleményezésre a törvényjavaslatokat. Ez eddig is így volt, gondolom, így is lesz a jövőben, és ez a Házszabályban a 30. �-ban egyébként is így szabályozott. Talán az a cél vezeti az ügyrendi bizottságot, hogy az alkotmányügyi bizottság esetében kétszer is benne legyen a Házszabályban, hogy az általa megtárgyalt törvényjavaslatokat az elnök határozza meg. Ugyanezzel a logikával a költségvetési bizottságnál sem úgy kellene meghatározni a költségvetési bizottság hatáskörét, ahogy ez most van, nevezetesen, hogy meg kell tárgyalni minden, a költségvetést érintő javaslatot, tehát akkor itt sem az objektív szükségesség felől kellene megközelíteni a kérdést, hanem e bizottság tekintetében is a Házszabály 30. �-ában foglalt kitételt kellene megismételni, és akként rendelkezni, hogy a költségvetési bizottság azokat a javaslatokat tárgyalja meg, melyeket az Országgyűlés elnöke a bizottság számára véleményezésre kiad. Tisztelt képviselőtársaim! Azzal zárom felszólalásomat, hogy Házszabályaink megalkotásakor azzal a különös gonddal járjunk el, melyet a szabályzat alkotmányjogi jelentősége és kétharmados többséghez kötött elfogadási szabálya számunkra felkiáltójelként jelez. Köszönöm, hogy meghallgattak. (Szórványos taps.) (12.40)