Bihari Mihály (MSZP)
DR. BIHARI MIHÁLY, a Magyar Szocialista Párt képviselőcsoportjának vezérszónoka: Elnök Asszony! Tisztelt Országgyűlés! Az Országgyűlés Házszabálya a parlament alkotmánya, az úgynevezett belső parlamenti jog legfontosabb összetevője.
A Házszabály jelentőségét mutatja az a tény, hogy a világ összes parlamentjében hosszú viták előzik meg a Házszabály kidolgozását és elfogadását. Hosszú és éles viták kísérik mindaddig a Házszabály előkészítését, amíg egy viszonylag stabil Házszabály el nem készül, és demokratikus eljárás keretében el nem fogadják.
A magyar parlament most olyan helyzetben van, amikor is feszített tempójú előkészítés és nagyon dicséretes, konstruktív együttműködés után egy hosszú távra alkalmas Házszabályt fogadhat el az Országgyűlés.
A modern parlamentek házszabályai egyszerre állandóak és rugalmasak, egyszerre hordozzák a kontinuitás és a változás elemét, sőt kezd elharapózni az a gyakorlat, hogy a parlamentek megválasztásuk után első feladatként saját házszabályukat fogadják el, alkotják meg, illetve módosítják a korábbi házszabályt.
A magyar parlament most egyszerre alkothatja meg a parlament alkotmányának konstans, stabil elemeit, és egyszerre építheti be a Házszabályba azokat a racionális döntéshozatali és a parlamenti demokrácia érvényesülését biztosító aktuális szabályokat, amelyek az 1994. évi választások után kialakult parlamentre jellemzőek.
(11.30)
A Házszabályok persze nem az öröklétnek szólnak, és azt is el kell ismerni, hogy tökéletes Házszabály nincsen.
1848-ban Eötvös József, az akkori parlament házszabályának vitája kapcsán azt mondotta: "Fő dolog a Házszabályoknál, hogy úgy alkottassanak, miszerint mellettök és általuk mindig jó törvényeket lehessen hozni, mégpedig a lehető legrövidebb idő alatt." Igen, azt mondhatjuk, hogy legáltalánosabban valóban ez a Házszabály feladata, az, hogy elősegítse a demokratikus és racionális döntéshozatalt és ennek következtében jó törvények szülessenek.
A benyújtott Házszabály tervezete a szabályozás tárgyát tekintve a teljességre, a komplexitásra törekszik; rendezi és szabályozza a parlamentnek mint testületnek, a parlamenti tisztségviselőknek, a parlament tagjainak, az egyéni képviselőknek és a pártok szerint szerveződött parlamenti képviselőcsoportoknak, valamint a parlament munkaszervezeteinek jogait, kötelezettségeit, feladatait és felelősségüket.
A parlament és a parlamenti képviselők, bizottságok és frakciók tevékenységét természetesen nemcsak a Házszabály rendezi, hanem a Házszabály tulajdonképpen egy hierarchikus szabály- és normarendszer része. A hierarchikus norma- és szabályrendszert még kiegészítik a parlamentben kialakult szokások, elismert, bevett és meg nem kérdőjelezett, ezért stabilnak tekinthető viselkedési normák; az úgynevezett külső és belső parlamenti szabályok.
Tisztelt Országgyűlés! A modern parlamentek ma már racionálisan szervezett döntéshozó szervezetek, sőt döntéshozó munkaszervezetek. Ez a munkaszervezet egyrészről szuverenitási jogosítványokkal rendelkező döntéshozó hatalmi szervezet, másrészről magában hordozza az aktuálisan kialakult politikai tagoltságot, a pártpolitikai pluralizmust; a megoszlásokat és arányokat.
Azt gondolom, a Házszabállyal kapcsolatban igazként kell elfogadnunk az előbb idézett eötvösi kiinduló tételt, hogy a Házszabálynak elő kell segítenie azt, hogy a parlamentek jó törvényeket hozzanak. Ahhoz viszont, hogy jó törvények születhessenek, a Házszabály két alapvető követelménynek meg kell hogy feleljen: az első a racionális döntéshozatal elősegítése és biztosítása, a második a parlamenti demokrácia érvényesülésének biztosítása. A jó Házszabály segíti, némileg garantálja a racionális döntéshozatalt és a parlamenti demokráciát, a rossz Házszabály nagymértékben akadályozza, egy ponton túl pedig akár lehetetlenné is teheti a racionális döntések meghozatalát vagy a döntések racionális meghozatalát, és súlyosan sértheti a parlamenti demokráciát is.
A benyújtott Házszabály tervezete véleményem szerint minden tekintetben igazodik egyrészről a versengő többpártrendszerek parlamenti demokráciájához, másrészről az aktuális politikai, hatalmi viszonyokhoz, a parlamenten belül a választások eredményeképpen kialakult erőviszonyokhoz és pártarányokhoz. A parlament most elindíthatja azt a gyakorlatot és szokást, ami a modern parlamentekre ma már jellemző, hogy első feladatai között alkotja meg saját Házszabályát és hajtja végre rajta a szükséges módosításokat, kiigazításokat.
Tisztelt Országgyűlés! Jó házszabálya igazán csak demokratikus parlamentnek van, de ugyanakkor nem minden demokratikus parlament rendelkezik a racionális döntéshozatalt elősegítő házszabállyal. A diktatúrákban elfogadott parlamenti házszabályok egyszerűek, általában rövidek, világosan fogalmaznak, de többnyire úgynevezett partravetett jogszabályokból állnak. Elég, ha csak arra utalunk, hogy a rendszerváltást megelőző magyar parlament Házszabálya és alkotmánya is alanyi jogként elismerte és biztosította az országgyűlési képviselők számára a törvénykezdeményezés jogát. Nyilvánvaló azonban, hogy az akkor megválasztott képviselők ezzel az alanyi jogukkal nem élhettek.
A demokratikus parlamentek által elfogadott demokratikus házszabályok ugyanakkor értékelvű normák, politikai értékeken alapuló jogszabályok. Megkérdőjelezhetetlenül érvényesítendő politikai értékek: a parlament fő hatalmi jogosítványainak maradéktalan érvényesülése, a parlamenti szuverenitás biztosítása, ehhez a képviselők immunitásának garantálása, a parlamenti nyilvánosság maximális kiterjesztése és érvényesítése, a parlamenti képviselő egyénivélemény-nyilvánítási szabadságának teljes körű biztosítása és védelme, garanciák teremtése arra vonatkozóan, hogy a képviselő a munkájához szükséges minden fontos információhoz hozzájusson, és ezeket az információkat a parlamenten belül születő döntések meghozatala során korlátozás nélkül, meggyőződése, szakmai felkészültsége szerint alkalmazza.
A Házszabály megkérdőjelezhetetlen, axiomatikus elve a parlamenti többség hatalmának érvényesítése, s ezzel egyidőben a parlamenti kisebbség oltalmazása, olykor pozitív diszkrimináció alkalmazása a parlamenti kisebbségek javára. Nem azért, hogy a kisebbség a parlamenti többség akaratának érvényesülését megkérdőjelezhesse, hanem azért, hogy a kisebbségi vélemény részese lehessen a parlamenti döntéshozatal folyamatának és esélyük legyen arra, hogy kisebbségi véleményüket esetleg többségi véleményként fogadtassák el; a nyilvános vita, a nyilvános politikai okoskodás és érvelés révén a parlamentben és a parlamenten kívül egyaránt.
A modern parlamenteknek erős, a kormányzati apparátust ellenőrző jogosítványaik vannak, de ezek a jogosítványok nem lehetnek olyan erősek, hogy parlamenti kormányzás jöjjön létre. Nemcsak a parlament, hanem a kormányzati apparátus, az igazságszolgáltatás, az Alkotmánybíróság és további hatalmi intézmények autonómiáját is tiszteletben kell tartania a parlamentnek és a parlament Házszabályának.
A hatpárti egyeztetés után a parlamentnek benyújtott Házszabály tervezete végül is 146 §-ból áll, éppen duplája a jelenleg hatályos 8/1989-es országgyűlési határozattal elfogadott Házszabálynak. A Házszabály tervezete épít az alkotmányban és más törvényekben, így az országgyűlési képviselők jogállásáról szóló törvényben elfogadott rendelkezésekre, harmonikusan illeszkedik a magyar alkotmányos jogrendszerbe és törvények közé. Ugyanakkor támaszkodik az elmúlt négy év tapasztalataira, figyelembe veszi az elmúlt négy év alatt kialakult szokásokat, a modern parlamentek történelme során kialakult parlamenti házszabályok átvehető intézményeit és az előbb felsorolt politikai értékeket.
A Házszabály tervezete jónéhány új intézményt tartalmaz, olyanokat, amelyeket a magyar parlamentarizmus története nem ismert, érvényesítésük és alkalmazásuk elképzelhetetlen lett volna mind a tradicionális magyar parlamentek működése során, mind a diktatúra időszakának parlamentjében. Anélkül, hogy részletesen sorra venném ezeket az új elemeket vagy a részben és esetleg jelentősen módosított új intézményeket, csupán a figyelemfelhívás céljából szeretnék utalni néhány olyan, a racionális döntéshozatalt elősegítő intézményre, amely remélhetőleg nemcsak új, hanem hosszú távon beváló intézménye lesz a magyar parlamenti jognak.
A Házszabály tervezete új intézményként honosítja meg a parlament bizottságaiban a bizottsági tagok helyettesítését. A helyettesítés lehetősége mellett azonban szigorú szabályokkal védi a parlamenti bizottságok autonómiáját, működőképességét és állandóságát.
Fontos, új eleme a Házszabály tervezetének a bizottsági és a plenáris ülésen való jelenlétre ösztönzés. A plenáris ülések tárgysorozatba vett szavazásairól való igazolatlan hiányzás esetén tiszteletdíj-csökkentés szankcióját írja elő a Házszabály tervezete. Ez részben megfelel a társadalmi követelményeknek, de megfelel a parlamenti döntéshozó munkán belül a kollegalitás és a politikai felelősség igényeinek.
A tervezetben fontos racionalizáló szabály a felszólalási módok, típusok szabályozása, elkülönítése és az, hogy a parlament bármely javaslat tárgyalását előre meghatározott időkeretben folytathatja le. Az időkeret kérésére vonatkozó szabályok ugyanakkor demokratikus garanciákat is adnak arra vonatkozóan, hogy alapvető jelentőségű témák esetében az időkeretet ne lehessen túl röviden meghatározni, oly rövidre szorítani, hogy a parlament egyszerűen a kormányzat, a parlamenti többséggel rendelkező kormányzópártok szavazógépezetévé váljék.
Egyértelműbbé és pontosabbá váltak a parlament ülését vezető elnök jogai arra az esetre vonatkozóan, hogyha a parlamenti képviselő túl hosszan vagy ismételten eltér a tárgytól vagy másokat sért meg.
(11.40)
A tárgyra térés és a rendreutasítás megismétlése után a szómegvonás szankciójával élhet a Ház elnöke.
A parlamenti fegyelmi jog véleményem szerint ugyan nem erőssége a tervezetnek, de a tapasztalatok alapján ez a rész bármikor javítható, kiegészíthető és pontosítható.
Fontos ésszerűsítő szabálya a Házszabály tervezetének az, hogy a vita lezárását már 15 képviselő vagy az előterjesztő javasolhatja. Ezt a racionalitást azonban ellensúlyozza az a demokratikus garancia, hogy minderre csak akkor kerülhet sor, ha már minden képviselőcsoport elmondta a maga véleményét, és még ezután is öt percben összegezheti az adott témával kapcsolatos álláspontját.
Kiemelésre érdemes a Házszabály tervezetének a bizottságok esetében a határozatképesség és a tanácskozóképesség elválasztása. Ehhez kapcsolódik az is, hogy a tanácskozóképességet csak akkor kell vizsgálni, ha azt valamelyik bizottsági tag kéri. Ez a szabály nem a hiányzásnak akar tág teret adni, hanem a bizottsági munkát kívánja gördülékenyebbé tenni.
A bizottsági munkát szolgálja az a talán első olvasásra meghökkentően szigorú szabály, amely szerint határozatképtelenség esetén az ugyanazon napirendi pontokra újra összehívott bizottság - 24 órán túl vagy 24 órán belül - határozatképes, amennyiben - s ezek a demokratikus garanciák, amelyek ellensúlyozzák a racionalizálásra vonatkozó törekvéseket - egy ellenzéki, egy kormánypárti képviselő és az elnök jelen van, illetve a 24 órán belülre újra összehívott bizottság esetében amennyiben a bizottsági tagok 50 százaléka, köztük legalább egy ellenzéki képviselő jelen van és az ülés megtartása mellett szavaz.
Úgy vélem, hogy ebben az esetben nem abból az ad absurdumig vitt lehetőségből kell kiindulni, hogy a bizottság elnöke, a bizottság egyik kormánypárti és egy ellenzéki képviselője is, tehát akár három fő is bizottsági döntést hozhat, hanem azt kell látni ebben az előírásban, hogy ez a rendelkezés a tanácskozó- és a határozatképesség megteremtésére és biztosítására ösztönzi a képviselőket.
Az egyik legfontosabb, az alkotmányban is biztosított és a Házszabályban megismételt jog az, hogy minden képviselő kezdeményezhet törvényjavaslatot. Az egyéni képviselői törvényjavaslat parlamenti tárgyalása elé azonban korlátozó, terelő, lassító szabályokat és garanciákat épít be a Házszabály tervezete. A képviselői törvényjavaslat tárgyalásához bizottsági támogatásra van szükség. Ez látszólag megakadályozza vagy megakadályozhatja a képviselőt abban, hogy a törvény kezdeményezése után a benyújtott törvényjavaslat a plenáris ülésre kerüljön.
A racionalizáló szabályt itt is egy demokratikus intézmény egészíti ki, nevezetesen az, hogy bizottsági elutasítás esetén a frakcióvezetőnek még mindig joga van arra, hogy a plénum elé terjessze a bizottság által nem támogatott, egyéni képviselő által benyújtott törvényjavaslatot.
Elméleti és gyakorlati vitát lehetne természetesen folytatni arról, hogy vajon a törvénykezdeményezés és a törvény-előterjesztés azonos-e, vagy pedig a törvénykezdeményezés a megfelelő parlamenti fórumhoz való benyújtást foglalja magában, de nem jelent alanyi jogot arra, hogy a képviselő által benyújtott törvényjavaslat az Országgyűlés plénuma elé is kerüljön. A törvény előterjesztése már a plénumra vonatkozó jogosítvány. Úgy gondolom, hogy ezt a jelentős, alkotmányban is biztosított demokratikus jogot éppen a hamarosan meginduló alkotmányozási folyamat keretében újra kell gondolni, újra kell fogalmazni és pontosítani lehet.
Az évszázados magyar parlamenti jog a képviselő abszolút szabadságából indult ki. Megkérdőjelezhetetlen joga volt a képviselőnek a törvénykezdeményezés, a parlamenti hozzászólás, akárhányszor, akármilyen időtartamban. Tökéletes volt személyének védelme a mentelmi jog széles körű biztosításával. A képviselő abszolút szabadsága a testületi munka rovására is érvényesült, és a döntéshozatalt adott kérdésben lehetetlenné is tudta tenni. A parlamenti obstrukció intézményét sokan a magyar parlamenti jog legalapvetőbb szabadságaként értelmezték. Az 1908-as, úgynevezett Tisza István-féle házszabály-módosítás, majd az 1927-es házszabály is a képviselő abszolút szabadságából eredő anomáliákat kiiktatta a magyar parlament életéből. Az obstrukció, ha azt elvi és jogtechnikai szinten elemezzük, visszaélés a kisebbségi jogokkal és garanciákkal és a Házszabály joghézagainak a kihasználása.
A modern parlamenti jog, így a benyújtott Házszabály-tervezet is garantálja a képviselő egyéni parlamenti jogait, de ugyanakkor védi a bizottságokat és a parlament testületét az egyes képviselők vagy a kisebbség túlhatalmától, attól, hogy parlamenti szabadságjogaikkal visszaélve lehetetlenné tegyék a többségi akarat érvényesítését és a racionális testületi és döntéshozatali munkát.
Nehéz megtalálni a megfelelő kompromisszumokat a képviselők parlamenti szabadsága, a kisebbségek oltalmazása és a többség szabadságjogai, valamint az ésszerűség követelményei között. Úgy vélem, hogy a Házszabály tervezete elég jó megoldásokat kínál ezen jogok és garanciák harmonizálására.
A parlament minél racionálisabb működését elősegítő intézmények és eszközök mellett természetesen legalább ennyire fontosak és jelentősek azok az új vagy részben korrigált és pontosított intézmények, amelyek a parlamenti demokráciát erősítik. A bizottságok felállításával és összetételével kapcsolatban emelhető ki az a demokráciát erősítő szabály, amely szerint vizsgálóbizottság felállítását már 77 képviselő eredményesen kezdeményezheti, és amely lehet paritásos összetételű és megoszlású is. Sőt, amennyiben a kormányzati tevékenység ellenőrzésére vagy azzal kapcsolatos ügy kivizsgálására jön létre a vizsgáló- bizottság, akkor ennek a vizsgálóbizottságnak az elnöke mindenképpen ellenzéki képviselő kell hogy legyen.
Úgy gondolom, hogy fontos demokratikus garancia az is, hogy az egyenlőtlenekre is egyenlő mércét alkalmaz a Házszabály akkor, amikor a tanácskozások időkeretének a meghatározása során úgy rendelkezik, hogy a kormányzópártok és az ellenzéki pártok egyenlő időkeretet kapnak, függetlenül attól, hogy milyen a parlamenten belüli arányuk. A kormányzópártokat és az ellenzéki pártokat külön-külön megillető időkeret további elosztása során is kétféle igazságossági elvet alkalmaz a Házszabály tervezete, nevezetesen az osztó és a kiegyenlítő igazságosság elvét. Ide tartozik az a szabály is, hogy az időkeretben folytatott bizottsági vita esetén a képviselőcsoportok időkerete is azonos, függetlenül attól, hány képviselőt delegáltak a bizottságba.
Az ésszerűsítő szabályokat korrigálják és részben korlátozzák a demokratikus garanciák, így például az a rendelkezés, hogy a bizottságban elhangzott kisebbségi véleményt vagy véleményeket a plénumon ismertetni lehet.
A plurális demokrácia nemcsak elismeri és tűri, hanem szervezi is a pluralitást, a vélemények sokféleségét, a sokféleség érvényesülését, mivel az igazság nem feltétlenül a többséghez kötött jogosítvány.
Nagyon fontos új, demokráciát elősegítő eleme a Házszabály tervezetének az a rendelkezés, amely lehetővé teszi azt, hogy az országos érdekképviseleti szervek bejelentés alapján regisztrálásra kerüljenek az Országgyűlés főtitkára által, és a bejelentett és regisztrált érdekképviseleti szervek jegyzékét a Magyar Közlönyben közzétegyék. Így biztosítékot szerezhetnek a valódi bázissal és tagsággal rendelkező országos érdekképviseleti szervek arra vonatkozóan, hogy a bizottsági vitákra, akár állandó jelleggel is, meghívják őket, a döntés-előkészítés folyamatába bevonják őket, és döntésbefolyásoló szerepük a parlament szuverenitásának és a parlamenti bizottságok autonómiájának sérelme nélkül érvényesülhessen. Ajánlani lehet a parlamenti bizottságok számára, hogy saját maguk döntsék el azt, hogy e jegyzékből mely szervek állandó jelenlétét tartják szükségesnek és biztosítanak számukra állandó meghívotti státust.
(11.50)
A Házszabály tervezete egyértelművé tette és garanciákkal támasztotta alá az interpellálás, a kérdésfeltétel és az azonnali kérdésfeltétel lehetőségét. Meg kell mondani, hogy kevés parlament biztosítja ezt a három, egymással összefüggő intézményt: az interpellációt, a kérdésfeltevés lehetőségét, kiegészítve a személyes válaszadás kérésének lehetőségével és az azonnali kérdések és válaszok intézményét.
A gyakorlat fogja eldönteni azt, hogy megél-e egymás mellett a politikai ellenőrzésnek és felelősségre vonásnak ez a három sajátos intézménye, vagy valamelyik háttérbe szorítja a másikat és esetleg feleslegessé teszi azt.
Úgy gondolom, hogy érdemes kipróbálni és érdemes a gyakorlat alapján egy év múlva visszatérni, majd remélhetőleg véglegesen szabályozni ezeket a speciális felelősségérvényesítő és ellenőrző intézményeket.
A parlament elsősorban törvényeket hoz, határozatokat fogad el, kötelező érvényű döntéseket alkot.
Emellett azonban a parlament a politikai nyilvánosság centruma. A politikai nyilvánosság legfontosabb intézménye is. Ezért nagyon fontos a politikai vitanap intézményesítése, szabályokhoz kötése és annak biztosítása, hogy 77 képviselő már eredményesen kezdeményezheti politikai vitanap beiktatását a parlament rendjébe.
Fontos azonban az is, hogy a politikai vitanapok ne szoríthassák háttérbe a parlament törvényalkotó munkáját. Ezt a célt szolgálja az, hogy egy képviselő egy parlamenti időszakban maximum kétszer kezdeményezheti politikai vitanap tartását.
Egy-egy parlamenti időszakon belül azonban így is akár 10-12 politikai vitanapra is sor kerülhet, ami kellő garanciát ad arra, hogy a parlamentben megjelenjenek a parlamenten kívüli társadalmi közegben és környezetben felvetődő politikai konfliktusok, feszültségek, megmutatkozhassanak a véleményeltérések, anélkül, hogy döntéshozatali kényszerben lenne a parlament.
A politikai vitanapon tehát nem a számarány, nem a szavazási fegyelem dönti el egy-egy véleménynek a megnyerő képességét, hanem az előadó érvrendszere, a logikus gondolatmenet, a társadalmi tényekre alapozott előadás.
Új, demokráciát elősegítő intézkedése a Házszabály-tervezetnek az, amelyik a bizottságok számára kötelezően írja elő azt, hogy a kinevezése előtt meghallgatott minisztert évente legalább egyszer kötelesek meghallgatni.
Tisztelt Országgyűlés! A példákkal is azt szerettem volna érzékeltetni, hogy a két fő elvet, amelynek meg kell hogy feleljen a Házszabály, hogyan próbálja meg a Házszabály tervezete egymásra tekintettel érvényesíteni, olykor egyiknek, olykor másiknak erősebb, szélesebb kifutási teret biztosítani. A két elv gyakran ütközik egymással. Az ésszerű döntéshozatalra törekvés olykor, mégha minimális mértékben is, de korlátozza a demokráciát, a demokrácia objektív technikáinak az érvényesítése olykor nehezíti az ésszerű döntéshozatalt.
A két elv harmonizálása során azonban külön kell választani a döntéshozatal ésszerűsítésére való törekvést a demokrácia érvényesítésének elvétől. Míg a racionális döntéshozatal elősegítése során megelégedhetünk azzal, hogy ha a parlament rendre, hosszú távon kielégítően racionális döntéseket hoz, addig a demokrácia érvényesítése során azonban nem elegendő a kielégítő demokrácia vagy az erre való törekvés, hanem a demokrácia maximalizálására kell törekedni.
Tisztelt Országgyűlés! Bibó István a demokráciát olyan objektív technikák összességeként értelmezte, amelyben a szabadság és az egyenlőség együttesen érvényesül. A parlamenti Házszabály tervezetében megtalálhatók azok az objektív technikák, intézmények, jogosultságok és kötelezettségek, amelyek egyidejűleg biztosítják a képviselő, a parlamenti bizottságok és végső soron a parlamentnek mint testületnek a szabadságát, autonómiáját, szuverenitását, továbbá a választók demokratikus akarata alapján megválasztott képviselők jogi egyenlőségét.
Az objektív technikákon és eszközökön túl a parlamenti Házszabály megfelel azoknak a történetileg elfogadott és kijegecesedett politikai és jogi értékeknek is, amelyek nélkül modern demokrácia, pozitív értékekre alapozott hatalmi szerkezet nem létezik.
A demokrácia és a racionalitás elveinek harmonizált egységét adja véleményem szerint a benyújtott Házszabály-tervezet, bár nem ringatom magam abban az illúzióban, hogy tökéletes Házszabály-tervezetet alkottak a hat párt szakértői. De állítom, hogy a magyar parlamentarizmus történetének időtálló és a parlamenti demokrácia és a racionális döntéshozatal követelményeinek egyaránt magas színvonalon megfelelő tervezetet nyújtott be a hat párt szakértője.
Mindezek alapján tisztelettel ajánlom az országgyűlésnek és javasolom, hogy fogadja el a benyújtott Házszabály-tervezetet már csak azért is, hogy minél előbb annak alapján folytathassa munkáját.
Köszönöm a figyelmet! (Taps.)