Dávid Ibolya (MDF)
DR. DÁVID IBOLYA, a Magyar Demokrata Fórum képviselőcsoportjának vezérszónoka: Tisztelt Elnök Asszony! Kedves Képviselőtársaim! A parlament legfontosabb működési elveit, az alapvető szervezeti és működési szabályokat általában az alkotmányok határozzák meg. Az alkotmány részletes rendelkezései szűkebb, a nagyvonalúbb rendelkezései tágabb teret adnak a parlamenti házszabályoknak a részletkérdések kibontására. Egyes országokban a házszabályok szűkszavúbb vagy terjedelmesebb volta azonban nemcsak az alkotmány rendelkezéseinek részletességétől függ, hanem attól is, hogy az adott ország jogfelfogása szerint a felmerülő kérdéseket általában szokásjogi úton, a mindenkori politikai megállapodásoknak teret engedve vagy pedig igen részletesen kodifikált szabályokkal oldják meg. A magyar alkotmány tartalmazza a parlament működésével kapcsolatos legfontosabb szabályokat, a rendelkezések kibontását azonban a Házszabályra bízza.
A működési tapasztalatok, a házbizottság, az ügyrendi bizottság, az alkotmányügyi és igazságügyi bizottság eseti vagy általános állásfoglalásai időről időre beépülhetnek - és be is épültek - a Házszabályba, ha a témakör jellege a jogi szabályozást kívánta meg. E bizottságok működése ugyanakkor egy koherens szokásjogi rendszert is kialakított. A magyar szokásjogi szabályok segítik a parlament rendezett, tervszerű működését.
A parlament működését azonban nemcsak az alkotmány és a házszabályok, hanem a jogalkotási törvény, a választójogi törvény, a képviselők jogállásáról szóló törvény, valamint a képviselők tiszteletdíjáról, költségtérítéseiről és kedvezményeiről szóló törvény is valamilyen formában meghatározza. Ezek a szabályok együtt képezik a parlamenti jogot.
A jelenleg hatályos Házszabályunk alapvetően rövid, másfél éves előkészítő munka eredményeként született meg 1989-90-ben. A Házszabályt 1989-ben az Országgyűlés határozatával az utolsó ülésen igyekezett alkalmassá tenni a folyamatosan működő többpárti parlament igényének, és csak az új Országgyűlés működésének megkezdését volt hivatott elősegíteni.
Az elmúlt ciklus négy jelentős Házszabály-módosítást tett. 1991-ben a 25. számú országgyűlési határozat az Országgyűlésre háruló munkaterhek enyhítése és a parlamenti munka felgyorsítása érdekében bevezette a kivételes eljárás intézményét. Ez alapozta meg a jelenlegi megoldásban is a bizottsági munkák átalakítását. Egy jól bevált intézménye lett a Házszabálynak. Ehhez társul, hogy hároméves gyakorlatunk eredménye ezt továbbfejlesztette, és ebben az új javaslatban - ami képviselőtársaim előtt van - a régi kivételes eljárást továbbfejlesztettük és új formával egészítettük ki.
Az új forma egyik lényege az, hogy négyötödös támogatottság kell ahhoz, hogy egy törvényjavaslat vagy egy javaslat kivételes eljárásban kerüljön a Ház elé, hiszen ez jelenthet garanciát arra, hogy nem lehet elvonni olyan javaslatok tárgyalását a plenáris ülés elől, amely a társadalom széles rétegének az érdeklődését érinti, és nem lehet bizottságban tárgyalni. Ezt a garanciális jogot a négyötödös támogatottság minden bizonnyal biztosítani fogja.
Az elmúlt ciklus második legjelentősebb Házszabály-módosítása az 53. számú országgyűlési határozat volt. Kiegészült a Házszabályunk egy olyan rendelkezéssel, mely kimondta: ha a képviselő visszavonja a módosító javaslatát, ez a javaslathoz kapcsolódó, más képviselő által benyújtott módosító vagy csatlakozó módosító indítványt nem érinti, sőt a visszavont indítványt bármelyik képviselő sajátjaként fenntarthatja. A módosítás bevezette a korrekciós eljárás intézményét is.
Ez a szabály arra szolgál, hogy ha a módosító javaslatok tárgyában történt szavazás során a törvény szövegébe egymásnak ellentmondó rendelkezések kerültek, a hiba a törvény kihirdetése előtt kiküszöbölhető legyen. Hároméves gyakorlatunk bizonyította ennek a módosításnak a fontosságát. Talán ez vezetett oda, hogy ezt is továbbfejlesztve egy tökéletesebb formában javasoltuk az új Házszabályban elhelyezni, mégpedig a korrekciós eljárás intézménye kiszélesítette annak a lehetőségét, hogy ne csak a törvényen belüli koherenciazavarok esetén, hanem a törvények közötti, adott esetben a törvény és az alkotmány közt fennálló koherenciát is meg tudjuk szüntetni, a minél kisebb hibájú törvényhozás érdekében.
Harmadik nagy módosításunk az elmúlt ciklusban egyszerűsítette a módosító javaslatokról történő szavazást. 1991-ig szinte minden módosító javaslatról - nem szinte, hanem minden módosító javaslatról - szavaztunk. Ezt követően már sikerült beépíteni egy olyan szűrési technikát, hogy csak azokról a módosító javaslatokról szavaztunk, amelyek meghatározott mértékű, valamely bizottság tagjai legalább egyharmada, valamely frakció, vagy legalább húsz képviselő támogatását élvezték. Ezt is továbbfejlesztettük, mert egy jól bevált szűrési technikája volt az elmúlt három évnek, hogy az új szerint csak arról a módosító javaslatról, kapcsolódó javaslatról kell szavazni, mely elnyerte a kijelölt, több kijelölt bizottság esetén bármelyik bizottság jelenlévő tagjai egyharmadának támogatását, melyet a kijelölt bizottság nyújtott be, vagy amelyről a szavazást a képviselőcsoport vezetője írásban kérte.
Negyedik jelentős házszabály-módosításunk a Magyar Köztársaság költségvetéséről szóló törvényjavaslat tárgyalásakor és a határozathozatalkor alkalmazott új szabályok Házszabályba iktatása volt. Ez lehetővé tette - az első két év szomorú tapasztalata alapján -, hogy megfelelő idő álljon rendelkezésre a költségvetés megtárgyalására, továbbá egyszerűsítette a módosító indítványok benyújtását a formanyomtatványokkal, és megteremtette az összhangot az államháztartási törvénnyel. A költségvetés tárgyalására vonatkozó szabályok szinte változatlanok maradtak az új szabályunkban is - ez nyilván azt bizonyítja, hogy jól bevált az elmúlt két évben -, azonban a költségvetési bizottság az új Házszabályunkban olyan kiemelt jogosítványokkal fog rendelkezni, mint az alkotmányügyi bizottság, hiszen ha egy javaslat, egy módosító javaslat jelentős kihatással van a költségvetésre, akkor ezeknek a módosító indítványoknak a megvizsgálásában, véleményezésében kiemelt szerepet kell biztosítani a költségvetési bizottságnak.
Ennyit szerettem volna a négy év jelentősebb Házszabály-módosításai és a mostani Házszabály párhuzamáról beszélni.
Négy éve folynak folyamatosan azok az előkészítő munkák, amelyeknek a kihordási vagy beérési ideje érkezett el, hiszen a hatpárti vita során olyan fogalmakkal és olyan intézményekkel kellett már dolgoznunk, amelyeknek a vitáinkban hosszú éveken keresztül megvoltak az előzményei, kiérlelt álláspontok voltak szakértői vélemények ismeretében.
Az ügyrendi bizottság 1993-ban elkészített egy módosító csomagot a törvényhozás gyorsítása érdekében. A törvényhozás gyorsítása azonban elsősorban az akkori kormányzópártok érdeke volt. Hogy az ellenzék ehhez hozzájáruljon, nyilvánvaló, hogy néhány olyan ponton, ami akár a nyilvánosság, akár az ellenzék jogainak érvényesítéséhez szükséges volt, egységes csomagba tudtuk foglalni. Amit az ügyrendi bizottság a módosító javaslatában csomagként elkészített, annak szinte minden jelentős pontja beépült ebbe az új Házszabály-tervezetbe. Ha nem is minden ponton ugyanúgy, de önálló, vadonatúj intézményként egyetlen egy intézmény került bele: az azonnali kérdések órája, egyébként a csomagunkban szereplő minden kérdés ennek az új Házszabálynak is alapja lett.
A továbbiakban a parlament fő funkcióira épülő ellenzéki intézményekkel szeretnék foglalkozni. A funkciók közül a legmarkánsabb a parlamentben nyilván a törvényhozás, a törvényalkotás. A törvényhozás elsősorban a mindenkori kormánytöbbség felelőssége. E vonatkozásban kiegészítő szerep jut a kisebbségnek vagy az ellenzéknek, melyben figyelemfelhívó, jogvédő, véleménynyilvánító szerepe az elsődleges.
Zárójelben jegyzem meg: az elmúlt négyéves működésünkben a kétharmados törvények szerepét, melyben az ellenzék alakítólag vett részt a törvényhozásban, és pontosan az alkuhelyzetből adódóan nemcsak abban a törvényben vagy annak a törvénynek a meghozatalában, amiben a kétharmadot érvényesíteni tudta, hanem egyéb törvényekben is.
Az ellenzék számára a parlamentben a legfontosabb funkció az ellenőrzés és a nyilvánosság, és mind a kettő együtt. Az ellenőrzés legfontosabb színtere a plénum. Kevésbé fontos, de meghatározó szerepe van a bizottsági ellenőrzésnek is.
(12.20)
A plénum előtti nyilvánosság a kormány parlament előtti felelősségét jelenti, míg a bizottsági elsősorban az Országgyűlés ellenőrző tevékenységét készíti elő. Az ellenőrzés fontos eszközei változatlanul maradtak. Így a beszámoló, a jelentés és a tájékoztató - ezeknél a szinonim fogalmaknál egy új, egységesített fogalmat használ a Házszabály, egységesített jogokkal felruházva, és hogy az Országgyűlés működése ne legyen formális, ezért döntési kötelezettséget ír elő a Házszabály.
Látványos és fontos ellenőrzési eszköze a plénumnak az interpelláció, a kérdés és az azonnali kérdések órája. Itt az interpelláció és a kérdés szabályozása és gyakorlata szinte változatlan marad, míg az azonnali kérdések órája új intézmény, de ezt az elnök úr igen részletesen kifejtette.
A politikai vitanap intézményesítése nem új, de újonnan intézményesített a Házszabályban, hiszen az elmúlt ciklusban négy alkalommal sor került erre házbizottsági állásfoglalások és frakciók közötti megállapodások alapján. Ezt az intézményesítést már az előző módosító csomagunkban is nagyon fontosnak tartottuk, hogy beépüljön, hiszen a kormányzó többségnek is és az ellenzéknek is egyaránt érdeke fűződik ahhoz, hogy fontos politikai kérdések az Országgyűlés plénuma előtt kerüljenek megvitatásra, mert ha ezt a jogot nem biztosítjuk intézményesen, akkor nem lehet elvárni a képviselőktől a szoros tárgyról beszélést, hisz' megteremtjük a lehetőségét annak, hogy bármilyen felszólalás kapcsán fontos politikai kérdésekben a véleményüket elmondják.
A bizottságok ellenőrző szerepe összekapcsolódik a plénum előtti ellenőrzéssel - ilyen az interpelláció, a beszámoló, a jelentés, a vizsgálóbizottság vagy akár a bizottsági meghallgatás is. Az alkotmány mindenkit kötelez a bizottság által kért adatok közlésére. Ez az alkotmányi felhatalmazás széles ellenőrzési jogot biztosít a bizottságoknak. A bizottságok javaslataikkal a kormányzati és költségvetési szervekhez közvetlenül fordulhatnak, akik kötelesek érdemben foglalkozni a kéréssel vagy kötelesek érdemben tájékoztatni a bizottságot.
E szabályok nagymértékben nem változtak. Megítélésünk szerint itt, a bizottság ellenőrző szerepének növelésénél a gyakorlatot kell továbbfejleszteni. Ahogy egy ír szenátor megfogalmazta: kimenni a helyszínre, meghallgatásokat tartani, nyilatkozatokat, vallomásokat beszerezni, speciális albizottságokat kell létrehozni. Ami a bizottsági ellenőrzésben új, az a vizsgálóbizottság felállítása mint kisebbségi, ellenzéki jog - erről Hack Péter elnök úr és Bihari Mihály is részletesen beszélt, erről nem kívánok többet mondani.
Befejezésül azt szeretném elmondani, hogy a Magyar Demokrata Fórum képviselőcsoportja miért támogatja az új Házszabály-tervezetet. Képviselőcsoportunk összességében mérlegelte a régi és az új Házszabály-tervezet előnyeit és hátrányait; tehát nem minden részletkérdés az, amely tetszésünket megnyerte, viszont a lényegesebb, meghatározó pontokon egyet tudtunk érteni vele, hiszen az ellenzék feladatainak meghatározásához intézményes eszközöket nyújt, és ugyan önmagában az intézmény még kevés volna, de megteremti az elérhetőség lehetőségeit is azáltal, hogy egyötödös kezdeményezésre létre lehet hozni azokat. Beépítette az elmúlt négyéves gyakorlatunknak a szokásjogi gyakorlatát és azokat az eseti határozatokat, amelyek a Házszabályt kiegészítve többé-kevésbé biztosították négy éven keresztül a Ház működőképességét, és felhasználta a három évig tartó vitáink eredményeit is.
Formáját vagy műfaját tekintve azzal, hogy országgyűlési határozati formát ölt, hű maradt a magyar nemzeti hagyományokhoz, biztosítva ezzel az Országgyűlés szuverenitását. Biztosítja a kisebbségek és az ellenzék véleménynyilvánítását, így a bizottsági kisebbségi vélemény ismertetését a plenáris ülésen, a többségi döntéssel szemben meghatározott körben - például képviselői önálló indítványok esetén - a frakciókat megillető kivételeket. Ide sorolom még a háromperces zárónyilatkozatot, ahol a frakciók elmondhatják, hogy miért szavazták meg vagy miért szavazták le az adott törvényt.
Ismétlem még egyszer, képviselőcsoportunk összességében támogatja az új Házszabály-tervezetet. Van néhány kérdés, amiben nem értettünk egyet és tudomásul vettük, hogy a többségnek más az akarata; van néhány olyan dolog azonban, amiben módosító indítványt nyújtottunk be a korrigálásra.
Nem értettünk egyet azzal, hogy a frakcióból kilépett vagy kizárt képviselő hat hónapig más képviselőcsoportba ne tudjon belépni, hiszen a képviselők szabad társulási joga hozza létre a frakciót, ebből adódóan nem tartottuk stílusosnak megkötni a képviselő szándékát a kilépéskor. Nem értünk egyet a módosító indítványok indoklásának a hatáselemzésével, formálisnak tartjuk. Nem értünk egyet a döntési javaslat fogalmának bevezetésével, az eseti bizottságok összetételével. A helyettesítésre is más javaslatunk lett volna.
Ezeket a példákat csak azért mondtam el, hogy mi összességében egyetértünk, de apró részleteiben nem. Ezért a képviselőcsoportunk úgy mérlegelt, hogy több pozitív eleme van az új Házszabálynak, ezért elfogadásra javasolja, de módosító indítványokat nyújtottunk be a még jobbá tétele érdekében. Köszönöm a figyelmüket. (Taps.)