Gáspár Miklós (KDNP)

1994. augusztus 29.

DR. GÁSPÁR MIKLÓS: Köszönöm. Tisztelt Elnök Asszony! Tisztelt Országgyűlés! Mielőtt a tulajdonképpeni felszólalásomhoz hozzákezdenék, szeretnék reagálni egy kijelentésre, csak a tisztánlátás végett, amelyet a szabaddemokraták vezérszónoka tett, és amellyel tulajdonképpen egyetértek. Ő azt mondta, hogy a Házszabály-tervezet az európai joggyakorlatban példátlan módon garantálja a kisebbségi jogok érvényesülését; így például az összes képviselő 20 százalékának az indítványára már kötelező vizsgálóbizottságot felállítani, politikai vitanapot tartani és így tovább. Ez a kijelentés igaz, ez így van, ezzel én egyetértek. Egyetértek azzal, hogy a jelenlegi Házszabály-tervezet nagyvonalúan nyúl a kisebbségi jogok érvényesüléséhez. Azonban az egyensúly kedvéért szeretném megjegyezni, hogy egy parlamentben az ellenzék helyzete nemcsak a Házszabály szabályozásától függ. Úgy gondolom, az előző parlamenti ciklusban például az akkori parlamenti ellenzék erősebb ellenzéki jogosítványokkal rendelkezett a kétharmados törvényekből kifolyólag, amikor is fontos kérdésben ebben a parlamentben az ellenzék beleegyezése nélkül törvény nem születhetett, hiszen az alkotmány kétharmados szavazati arányt írt elő a fontos kérdésekben. Az ellenzék elképzelései tehát ilyenkor jórészt beépültek a megszülető törvényjavaslatba.

A Házszabályt, mint a parlament alkotmányát - amely keretét adja az Országgyűlés munkájának - a parlamentek történetében a többség általában a maga akaratának az érvényrejuttatásához szükséges eszköznek tekinti, a kisebbség pedig a védelmének a fegyverét látja benne. A jó házszabály a kisebbségnek oltalmat nyújt arra, hogy tevékenységét kifejthesse, a többségnek pedig biztosítékot ad, hogy legitim akaratát érvényesíthesse.

A magyar parlament történetében a házszabályok vonatkozásában kivételes helyzetek, békés időszakok és rendkívüli viharok váltogatták egymást. Az 1848-as házszabályok vasszigorral szorították bele az ellenzékbe a szót. Tíz képviselő vagy az elnök indítványára le kellett zárni a vitát. De 1848-ban a kormányzati többség az egész nemzet közvéleményét jelentette, és a rendkívüli, háborús időben minden nap fontos határozatot kellett hozni. És akkor az egész ország megtapsolta Kossuth Lajos ama kijelentését, hogy amikor a haza veszélyben van, némuljon el a törpe minoritás.

A kiegyezés idején viszont egészen más volt a helyzet. Deák Ferenc egyénisége fölért egy vaskos kötet házszabállyal, és az ő személyes fellépése minden konfliktust elrendezett az Országgyűlésben.

Később obstrukciót követett házszabály-szigorítás és házszabály-szigorítást obstrukció, amelynek végén szinte a szó szoros értelmében vett élethalálharc közepette 1904. november 18-án egy Házszabály-sértésben pusztult el Tisza István szabadelvű kormányzata.

A Házszabály tehát egy nem akármilyen testületnek, hanem a parlamentnek mint a nemzeti szuverenitás legfőbb letéteményesének a szervezeti és működési szabályait foglalja magában. A Házszabály feladata, hogy szabályozza e parlament szervezeti felépítését és működését azokban a kérdésekben, amelyekben az alkotmány vagy más, alkotmányos szintű jogszabály nem ad eligazítást.

A Házszabályok azonban többek is mint puszta szervezeti és működési szabályok, hiszen a parlament - amelynek a működésére vonatkoznak - egy olyan testület, ahol szüntelenül ellentétes nézetek ütköztetése, összecsapása folyik. A Házszabályok tehát elsősorban arra szolgálnak, hogy e szüntelen konfliktusos folyamatban a parlament mégis hatékony és működőképes legyen.

A házszabályok közvetlen alkotmányos jelentőségét az is kiemeli és mutatja, hogy miközben a polgári élet jogvitáinak van független és pártatlan ügydöntő szerve - a bíróság -, addig a parlament belső ügyeiben ilyen nincs, vagy csak nagyon korlátozott mértékben van jelen. A parlament tehát a saját bírája is egyben, vagyis szuverén. A parlamenti szuverenitás elve még azokban az országokban is élő, ahol egyébként nem ezt a szuverenitást tekintik az államélet alapjának, illetve ahol széles jogkörrel felruházott alkotmánybíróságok vannak. A parlament azonban - mint az előtte lévő ügyek bírája, mint ügydöntő szerv - az összetételénél fogva részrehajló, hiszen kormányzati többségből és ellenzéki kisebbségből áll, és ezért semmilyen más eszköz nincs a jogviták méltányos keretben való megoldására, mint a jól kidolgozott, garanciákkal körülbástyázott házszabály, amely nemcsak az írásba foglalt jogszabályokat jelenti, hanem az adott kérdésben kikristályosodott parlamenti gyakorlatot, jogszokást is, a parlamenti precedensjogot.

Rendkívül lényeges, hogy a Házszabály a többségi elven való működés biztosítása mellett - hiszen ez a demokrácia alapelve - biztosítsa az ellenzéki kisebbség jogainak érvényesülését is. Az ellenzék fő hivatása a kormányzat ellenőrzése, megfelelő és hatékony ellenzéki alternatívák felmutatása. A kormányzat parlamenti ellenőrzése elsősorban a kormányzatnak az ellenzék által történő ellenőrzését jelenti. Ez a parlamenti ellenőrzési jog értelme, nem pedig az, hogy a kormánypárti többség ellenőrzi a saját kormányát. A hatékony ellenzéki alternatíva felmutatásának lehetősége pedig az ellenzéknek azt a jogát segíti elő, hogy a következő választásra megnyerve a közvéleményt, kisebbségből többséggé fejlődjön. Ha a Házszabály mindezeket nem biztosítja, akkor nem nevezhető demokratikusnak.

Rátérve az előttünk fekvő Házszabály-tervezetre, az véleményem szerint helyesen nem törvényi, hanem országgyűlési határozati javaslati formát ölt. Ez a forma felel meg inkább a magyar alkotmánytörténeti tradícióknak és a nemzetközi gyakorlatnak is. A törvényi forma akkor lenne indokolt, ha a Házszabály kifelé, az állampolgárok felé is tartalmazna rendelkezéseket. A Házszabály azonban nem ilyen, mivel szabályozási tárgyköre a speciális belső parlamenti jog. A belső parlamenti jognak pedig jellegzetessége az is, hogy változékonyabb, mint a törvény, tehát parlamenti ciklusonként a racionalitás, a kormányzási szituációk, a kormányzás hatékonysága érdekében módosulhat. A Házszabálynak a nagyobb állandóságot igénylő törvényi formában való szabályozása rontaná a törvény stabilitásába vetett hitet.

Több ország házszabálya is ismeri a Házszabálytól való legális eltérés lehetőségét, s így a jelen tervezet 139. §-a is lehetővé teszi ezt kivételes esetekben. Ez nem rontja le a Házszabály jogi erejét.

A Házszabály mint a parlament által kétharmados többséggel elfogadandó jogforrás, a jogforrások rendjében az alkotmány és a közönséges, egyszerű többséggel elfogadott törvények között helyezkedik el.

Mik azok a fő elvi szempontok, amelyek alapján meg lehet ítélni, hogy egy konkrét Házszabály megfelel-e a vele szemben támasztható követelményeknek? E fő elvi szempontok a következők: szabályoz-e mindent, amit szükséges, vannak-e szabályozási hiányok vagy esetleges túlszabályozások. Milyen viszonyban van a Házszabályban a politika és a jog, összeférnek-e az adott parlamenti ciklus konkrét politikumára vonatkozó rendelkezések a távlatos demokráciatechnikákkal? A praktikusságra való törekvés eltorzítja-e az elveket és az intézményeket? Egyensúlyban van-e a parlamenti munka hatékonysága a parlamenti munka demokratizmusával, egyensúlyban van-e a tanácskozások hatékonysága a parlamenti szólásszabadsággal? Hogy szabályozza a Házszabály a parlamenti többség és a parlamenti kisebbség viszonyát, védi-e az ellenzéki jogokat, ad-e valamilyen hatalommegosztást?

A 146 paragrafusból álló Házszabály rendelkezik a Házszabályba tartozó hagyományos tárgykörökről, éspedig a parlament megalakulásáról, szervezetéről, tanácskozási rendjéről és a fő parlamenti funkciókról plenáris és bizottsági szinten egyaránt.

(14.30)

Részletesen szól a parlament egyik fő funkciójáról, a törvényhozási döntéshozatalról, és erősíti, ha szétszórtan is, a parlamenti ellenőrzés eszközrendszerét.

A Házszabály-tervezet, mint belső parlamenti jog, összhangban van az alkotmánnyal, a választójogi törvénnyel és a képviselők jogállásáról szóló törvénnyel, mint a hatályos külső parlamenti joggal.

Több esetben vitás lehet, hogy mit kell az alkotmányban és mit a Házszabályban szabályozni, és ez részben a jelenlegi átmeneti alkotmány miatt van így. A Házszabályban azonban nem lehet alkotmányozni, a Házszabály nem veheti át az alkotmány szerepét még részben sem. A Házszabály-tervezet ezzel szemben gyakran szó szerint megismétli az alkotmány szövegét, tovbábbgondolja annak megoldásait, időnként pótolja hézagait. Például a Házszabály 1., 38., 57., 109. és 131., 133. §-aiban, vagyis az alakuló ülés összehívása, az Országgyűlés ülésszakai és ülései, az ülés elnapolása, a köztársasági elnök által az Országgyűlésnek megfontolásra visszaküldött törvény, a vezető közjogi tisztségek betöltőinek megválasztása, a köztársasági elnök megbízatása megszűnésével és helyettesítésével kapcsolatos szabályok, valamint a bizalmatlansági indítvány és a bizalmi szavazás eseteiben. Amikor a Házszabály szó szerint megismétli az alkotmányt, tehát a magasabb értékű norma szövegét, akkor célszerűbb lenne megismétlés helyett inkább hivatkozni rá, ugyanis az alkotmány megismételt normáihoz képest a Házszabály csupán végrehajtási rendeletnek minősül.

Ugyanakkor a Házszabály-tervezetnek a képviselők jogairól és kötelezettségeiről szóló 13. §-a nem a Házszabályba való. A képviselők jogállásáról és az állampolgárokkal való kapcsolatáról nem a Házszabálynak, hanem az alkotmánynak, a választójogi törvénynek és a képviselők jogállásáról szóló törvénynek kellene rendelkeznie.

Szerkezeti probléma, hogy a Házszabály-tervezet második részében szerepel a képviselőcsoportokra vonatkozó szabályozás, holott azok inkább a harmadik részbe, az Országgyűlés szervezetébe valók lennének. A jelenlegi tervezet ugyanis azt a benyomást kelti, mintha a frakciók a parlament szervezetén kívül állnának és pártszervként működnének, holott a frakció alkotmányos intézmény, és a szabad mandátum elvéből következően alkotmányjogilag, a Házszabály nézőpontjából a frakció nem pártszerv, hanem a parlamenti szervezet integráns része.

Az egyébként színvonalas és szabályozási tárgyköreiben is teljesnek mondható Házszabály-tervezet további hiányossága a parlamenti fegyelmi jog és az összeférhetetlenség intézményének az elhanyagolása. A Házszabály-tervezet 65. § (2) bekezdése, amely a jegyzőkönyv irattári mellékleteiről szól, inkább a Házszabály mellékletébe való lenne.

Nyilvánvaló, hogy a parlament belső szervezete az Országgyűlési választás eredményei és politikai megállapodások alapján jön létre, tehát politikailag determinált. Ezt fejezik ki a Házszabály-tervezet 9-12. §-ai, amelyek a képviselőcsoport megalakulásának bejelentésével, az Országgyűlés tisztségviselőinek megválasztásával és a házbizottság megalakításával foglalkoznak. Nem szerencsés viszont, hogy a Házszabály-tervezet a tisztségviselők megbízatásának megszűnése, valamint a bizottsági megbízatások megszűnése esetei között azokat az eseteket is szabályozza, amelyeket nem kellene jogilag szabályozni, tehát jogiasítani, hiszen azok politikai megállapodások függvényei. Ilyen esetek a 22. § (1) bekezdésének b) és c) pontjai, valamint a 32. § (1) bekezdésének c), d) és e) pontjai. Természetesen az helyes, ha a Házszabály a tisztségviselők, valamint a bizottsági megbízatások objektív vagy felelősség alapú megszűnéséről rendelkeznek, de a kifogásolt esetekben nem erről, hanem politikai normáknak direkt joggá tételéről van szó.

Az alkotmányjog és benne a Házszabály is a hatalom joga. A politika, a hatalom és a jog kapcsolatának azonban mindig van egy küszöbértéke, amelyen túl megkérdőjelezhető a politika jogiasítása. Ugyancsak aggályos és túlmegy a jogi relevancián a Házszabály-tervezetben a tanácskozások időkeretének részletező szabályozása az 53. §-ban. Kétségtelen, hogy az időkorlátozás a parlamenti munkában elengedhetetlen, de jogilag rendkívül nehezen szabályozható. Szerencsésebb lenne józan politikai, házbizottsági megállapodásokra bízni. Részletező jogi szabályozás esetén fennáll a veszélye, hogy nem lehet azt betartani, és a parlament potenciálisan gyakran fog jogszabályt sérteni.

Minden parlament szuverén joga, hogy megalkossa saját házszabályát s azt a konkrét parlamenti erőviszonyokra alkalmazza. Ugyanakkor léteznek fontos, stabilitást biztosító, hosszú távú demokráciatechnikák is. A tervezetben, helyesen, ezek a távlatos elemek dominálnak - például a függetlenekről úgy rendelkezik, mintha nem egyetlen független képviselő létezne a jelenlegi parlamenti ciklus kezdetén.

A Házszabály-tervezet gyakorlatias és figyel a parlamenti valóságra. A tervezet számos, eddig csak a gyakorlatban szokásjogilag működő szervezetet intézményesít, mint például a nagy jelentőségű házbizottságot. A gyakorlatiasságnak azonban van veszélye is, éspedig az, hogy az elvek háttérbe szorulását eredményezheti. Ezért például vitatható, hogy a Házszabály-tervezet általános helyettesítési koncepcióval rendelkezik, vagyis szinte mindenki helyettesíthető. A Házszabályban a képviselőcsoport vezetőjét a megbízottja - 24. § (2) bekezdés -, a bizottsági tagot egy helyettes - 37. § -, a jegyzőt egy másik országgyűlési képviselő - 48. § (3) bekezdés -, a bizottsági ülésre meghívottat a helyettesítésére jogosult személy - 71. § (2) bekezdés -, az interpelláltat a helyettese - 114. § (1) bekezdés - helyettesíti és így tovább. Ez bizonyos mértékig és esetekben elfogadható - de például a választott tisztségviselőnek számító jegyzőt vajon milyen alapon helyettesítheti egy, erre a tisztségre meg nem válaszottt képviselő?

Nem teljesen kiérlelt a 106. §-ban szabályozott záróvita intézménye. Ha ugyanis jól működne a parlamenten belüli előzetes normakontroll - például a törvényalkotással foglalkozó bizottság egy nagyon erős parlamenti kodifikációs apparátus segítségével -, akkor erre a parlamenten belüli korrekciós szakaszra nem lenne szükség.

Természetesen több jó és praktikus érv felhozható a záróvita intézménye mellett, és a parlamentekben nem ismeretlen egyébként sem a többolvasatos törvényalkotás. Azonban kérdés, hogy a záróvita a Házszabályban most harmadik olvasatnak vagy jogorvoslatnak számít-e. Az alkotmánysértések korrekciójára ugyanis ott van az erre hivatott Alkotmánybíróság és az államfő is.

A hatékonysággal indokolt praktikum szinte már elfogadhatatlan mértékben van jelen a 70. § (3) bekezdésében, amely a bizottsági határozatképtelenségre próbál megoldást találni a laza egyesületi világban szokásos megoldással. A helyes megoldást inkább a Házszabály által mellőzött fegyelmi jogban lehetne megtalálni, a képviselőknek, a bizottsági tagoknak ugyanis munkajogi kötelessége a bizottsági ülésen való részvétel.

A Házszabály-tervezet egyensúlyra törekszik a parlamenti testületi döntéshozatal során örökké rivalizáló két érdek, a hatékonyság és a demokratizmus között. Obstrukcióellenes szabályokat épít be, racionálisan korlátozza a parlamenti szólásszabadságot, és a kollektívan gyakorolható jogokra épít. Ezt mutatja például a napirend előtti felszólalások korlátozása az 51. §-ban, a klotűr, azaz a vita lezárásának szabályozása az 59. §-ban, ahol a vita lezárása nem lehet önkényes, mert csak akkor lehet szó erről, ha már valamennyi képviselőcsoportnak volt lehetősége az álláspontja kifejtésére, továbbá a vita lezárását csak az előterjesztő, a képviselők részéről pedig legalább 15 képviselő javasolhatja.

(14.40)

Ez tehát csak egy kollektívan gyakorolható jog, de ezt mutatja a szavazások számának a csökkentése is a 105. §-ban.

A Házszabály-tervezet a parlamenti többség és a kisebbség viszonyát általában korrekt módon szabályozza. E téren megemlíthető például a bizottságok összetételéről szóló 33. §, a vizsgálóbizottságokra vonatkozó külön szabályok a 36. §-ban, a kisebbségi vélemény előterjesztéséről rendelkező 77. § vagy az interpelláció szabályozása.

A tervezet több helyen is pozitív diszkriminációval él. A Házszabály-tervezet a parlamenti ellenőrzés eszközeit az ellenzék számára is megfelelően szabályozza például a vizsgálóbizottságok, a politikai vitanap és a miniszterek évenkénti meghallgatása esetében. A parlamenti munka hatékonyságának és a demokráciának egyensúlyára törekvésében azonban van egy egyensúlybillenés is, és ez az a pont, amely a leginkább kifogásolható a Házszabály-tervezetben.

Az alkotmány 25. §-ának (1) bekezdése értelmében minden országgyűlési képviselőnek törvénykezdeményezési joga van. Ezt a képviselők részére biztosított törvénykezdeményezési jogot a Házszabály-tervezet 98. §-ában foglalt szabályozás rendkívül erőteljesen korlátozza. A tervezet ugyanis a többségi elven működő bizottságok hatáskörébe utalja annak eldöntését, hogy a képviselő által benyújtott törvényjavaslatot az Országgyűlés tárgysorozatba veszi-e, ugyanis csak akkor veheti tárgysorozatba, ha azt a kijelölt bizottság támogatja.

Ez a nagyon erős korlátozás véleményem szerint korlátozza az ellenzéki alternatívaállítás lehetőségét, korlátozza azt a lehetőséget, hogy a nyilvánosság felé ellenzéki elgondolásokat mutathasson fel az ellenzék, megnyerve ezzel a nyilvánosságot magának, ugyanis a bizottsági ülések nyilvánossága nyilvánvalóan lényegesen kisebb, mint a parlament plenáris ülésének a nyilvánossága.

A képviselői törvénykezdeményezési jog rendkívül erőteljes korlátozása korlátozás marad akkor is, ha a frakcióvezető rendes ülésszakonként öt alkalommal kérheti a bizottság által elutasított törvényjavaslat tárgysorozatba vételét, amelyről az Országgyűlés határoz, tehát nem veszik automatikusan tárgysorozatba.

A törvénykezdeményezés az országgyűlési képviselő legfontosabb szuverén joga, és azt csak formai előírásokkal - például a kodifikációs szabályok megléte, betartása, indoklási kötelezettség - szabad korlátozni. A Házszabály említett korlátozása azonban ellentétes a demokratizmussal, és ellentétes a nemzetközi gyakorlattal is, hiszen a képviselők által kezdeményezett törvényjavaslatok a legtöbb parlamentben bekerülnek az adott parlamentre jellemző kodifikációs mechanizmusba.

A képviselői törvénykezdeményezés korlátozását helyes lenne kompromisszumként csak az olyan törvényjavaslatokra nézve fenntartani, amelyek meglévő, hatályos törvényeket módosítanak.

Végül szeretném kifejezésre juttatni, hogy a kritikai megjegyzésekkel együtt a hatpárti tárgyalásokon kompromisszumokkal kiérlelt Házszabály-tervezetet összességében színvonalasnak, koncepciózusnak tartom; olyannak, amely nemzetközi összehasonlításban is megállja a helyét. Remélem, hogy az egy év múlva sorra kerülő Házszabály-revízió az említett kifogásokat is korrigálni fogja.

A házszabály-tervezet a belső parlamenti jog szerves fejlődésének az eredménye, a hatpárti tárgyalások során fel lett használva és be lett építve az előző parlamenti ciklus precedensjogának számos eleme, és az előző parlamenti ciklus ügyrendi bizottságának többéves előkészítő munkája. A Házszabály tervezetét mint jogi dokumentumot, mint jogi szabályozást nem erőszakolta meg a politika.

Mindezek alapján a Magyar Köztársaság Országgyűlésének házszabályairól szóló országgyűlési határozati javaslatot a Kereszténydemokrata Néppárt nevében az Országgyűlésnek elfogadásra javaslom.

Köszönöm a figyelmet. (Taps.)