Nyikos László

1994. szeptember 20.

DR. NYIKOS LÁSZLÓ, az Állami Számvevőszék alelnöke: Köszönöm a szót, elnök úr. Tisztelt Országgyűlés! Örülök annak, hogy a miniszter úr többször is említette az Állami Számvevőszék véleményét a pótköltségvetési törvényjavaslattal kapcsolatban. Sajnálom, hogy két ponton véleménykülönbség van köztünk, de tulajdonképpen több ponton is lehetne, illetve talán még lesz is a mondókám elmondása után.Az államháztartási törvényt 1992 májusában fogadta el az Országgyűlés és 1992 júniusának végén lépett hatályba. Ez a törvény hozta be a törvényhozásba a pótköltségvetés fogalmát, és azóta minden évben van pótköltségvetése az országnak, minden pénzügyminiszter élt azzal a lehetőséggel, hogy pótköltségvetést terjesszen az Országgyűlés elé. Csak emlékeztetőül: '92 októberében Kupa Mihály, '93 júniusában Szabó Iván és most Békesi László terjesztett ide pótköltségvetési törvényjavaslatot.Az Állami Számvevőszék ezek után már nagy tréningben van, miközben véleményezi ezeket a törvényjavaslatokat, hiszen az alkotmány, pontosabban az államháztartási törvény szerint az előzetes ellenőrzés egyfajta formáját gyakorolja, használja akkor, amikor kötelességszerűen véleményt mond a kormány pótköltségvetési törvényjavaslatáról.Ez az Állami Számvevőszéknek egy régi szakmai problémája - azért, mert a Számvevőszék profiljától idegen tevékenység. Általában a számvevőszékek szerte a világon nem vizsgálnak előzetesen költségvetési törvényjavaslatot, és ennek megvan természetesen az oka. Miért gond ez? Azért, mert egy költségvetési törvényjavaslat nemcsak pénzügyi, közgazdasági, számviteli, statisztikai összefüggésekkel foglalkozik; nemcsak jogi probléma a törvényalkotás szempontjából a kérdés, hanem mindenekelőtt politikai háttere van a költségvetésnek. Azt hiszem, nyugodtan mondhatom saját tapasztalataink alapján - hiszen négy éves költségvetést véleményeztünk és ez a harmadik pótköltségvetés, mint említettem -, hogy a költségvetések, a pótköltségvetések jellemző tulajdonsága mindig az, hogy politikai motívumok állnak mögötte. Ezért tehát olyan dilemma előtt áll a Számvevőszék - miután politikamentes szervezet -, hogy igyekeznie kell megfelelni az alkotmány, az államháztartási törvény és a számvevőszéki törvény előírásainak. Tehát nem mondhatja, hogy nem véleményezi a pótköltségvetési törvényjavaslatot, mert akkor törvényt, sőt alkotmányt sértene, de nem veheti át az Állami Számvevőszék az ellenzéki pártok szerepét sem, mert nem feladata a gazdaságpolitikát, a gazdaságpolitika eszközrendszerét minősíteni.Az Állami Számvevőszék ezt a dilemmát úgy oldja, oldotta meg, hogy arra koncentrál: a törvényjavaslatnak elsősorban számszaki korrektségét, jogi koherenciáját vizsgálja meg és erről mond véleményt. Abból a szerepéből indul ki, hogy az Országgyűlés tanácsadó szervezete is, hiszen az Országgyűlés számára, az Országgyűlés nevében ellenőrzi a végrehajtó hatalom gazdálkodását, pénzgazdálkodását; tapasztalatai alapján felhívja a figyelmet néhány olyan kérdésre, amit a törévnyalkotás során célszerű figyelembe venni. Ezt tartalmazza a jelentésünk.Nem foglalkozik tehát az Állami Számvevőszék - tudatosan - a gazdaságpolitika kérdéseivel, amelyekről a miniszter úr itt nagyon részletesen drámai képet festett. Tehát sem a növekedés, sem az infláció, sem a foglalkoztatás, sem az egyensúly, sem a szociális helyzet kérdéseivel nem foglalkozik az Állami Számvevőszék. Hasonlóképpen nem foglalkozik a gazdaságpolitika eszközrendszerének a kérdéseivel, sem az adópolitikával, sem a vám- vagy kamatpolitikával, hitelpolitikával - ez nem számvevőszéki feladat.Nem teheti, hogy ezzel foglalkozzék, hiszen lehetetlen helyzetbe kerülne, mert a gazdaságpolitika mögött mindig pártérdekek, politikai motívumok húzódnak meg - mint jeleztem -, és ha az Állami Számvevőszék, mondjuk, a kormánykoalíció érdekrendszerét tekintené a maga számára mérvadónak vagy szimpatikusnak, akkor jogosan mondhatná az ellenzék, hogy elfogult a koalíció javára. Természetesen ez fordítva is igaz: tehát az ellenzéki pártok érdekrendszerét sem veheti alapul, mert akkor a koalíciós pártok mondanák ugyanezt a kritikát. Elméletileg létezhetne egy harmadik megoldás: valamiféle semleges álláspont, ami praktikusan lehetetlen, mert akkor semmiféle támogatás nem jelenhetne meg a számvevőszéki vélemény mögött.Egyébként hadd említsem meg, hogy ezt a gondolatot ebben a Házban az előző Országgyűlés egyik képviselője, Becker Pál nagyon szépen kifejtette - én itt tőle adaptáltam röviden.Ebben a gondolatkörben azzal szeretném zárni a mondókámat, hogy az Állami Számvevőszék nem veheti át, nem veszi át az ellenzéki pártok szerepét, és ezért alapvetően a számszaki és a jogi törvényességi szempontokra koncentrál. Ezen a téren nincs köztünk véleménykülönbség, valóban egyetértünk a pénzügyi kormányzattal abban, hogy szükség van pótköltségvetésre. Nem csupán olyan szempontok miatt, amiket a miniszter úr említett, hanem az államháztartási törvény szelleme és betűi miatt, amit egyébként a korábbi pótköltségvetések is igyekeztek figyelembe venni. Arról van szó, hogy bizonyos automatizmusok működése következtében a '94-es kiadások túlszaladnak a tervezett kereteken és nincs meg az a pénz már a központi tartalékban, ami ezeket a hiányokat finanszírozni volna képes. A kormány önmagában saját hatáskörében nem teheti meg, mert akkor törvényt sértene, következésképpen az Országgyűléshez kell fordulnia, hogy ezt a dilemmát oldja meg. Ezért tehát abban nincs köztünk véleménykülönbség, hogy kell-e pótköltségvetés vagy nem kell, mert törvényességi szempontból - hangsúlyozom - szükség van pótköltségvetésre. Vita abban van, hogy vajon olyan pótköltségvetést kellett-e készíteni, mint amilyet most a kormány benyújtott. Azt gondolom - majd a későbbiekben erre még utalni fogok -, hogy egy más karakterű és egy jobban áttekinthető, közérthető és jobban ellenőrizhető pótköltségvetési törvényjavaslat is készülhetett volna. Van viszonyítási alapunk, hiszen az előző két évben is volt pótköltségvetés. Azt gondolom, talán ennek a pótköltségvetésnek a háttere, ennek az indoklása kicsit talán túl hangsúlyos volt.Hangsúlyozom tehát, hogy törvényességi és számszaki szempontból nincs gondunk a törvényjavaslattal. Le is írtuk a véleményünkben, hogy számszerűen korrektnek tartjuk, a belső konzisztencia szakmailag megvan, de abból a szerepünkből kiindulva, illetve azt a szerepünket is figyelembe véve, hogy tanácsadó szerepet töltünk be a parlament számára, felhívjuk néhány kérdésre a figyelmet a döntés meghozatala előtt.Azt állítjuk, hogy a kormány nem vett számba minden forrást akkor, amikor ezt a törvényjavaslatot kidolgozta. Népiesen szólva nem forgatta ki a zsebeit teljes mértékben, amikor itt a számokkal bemutatta az elképzeléseit. Azt gondolom, hogy morálisan is helyes az, hogy mielőtt különböző megszorító intézkedésekre kényszerül a kormány, valóban célszerű az, ami a retorikában elhangzik, hogy saját magán fog elsősorban megszorító intézkedéseket kezdeményezni. Ez, úgy tűnik, nem teljes körben sikerül.Én azt a két kifogást, amit a miniszter úr említett, szintén megemlítem. Nem tudom a véleményünket visszavonni azon cáfolatok ellenére sem, amiket most itt hallottunk.A következő a mi álláspontunk.(10.20)Ugye, ténykérdés az, hogy a pótköltségvetési törvényjavaslatban a 30 körüli állami pénzalap nyitóállománya 16,3 milliárd forinttal több, mint ami a hatályban levő törvényben szerepel. A mintegy 30 alap között 8 olyan alap van, ami annak idején, '93 végén, amikor a '94-es költségvetés készült, nulla nyitóállományt tervezett, és a nulla nyitóállományhoz képest kapta meg a központi költségvetési támogatást.Én továbbra is fönntartom azt a véleményünket, hogy ez egy bevételi forrástöbblet. Hiszen a kiinduló kondíciók mások voltak.Ennek kapcsán az a kérdés is fölmerül, hogy vajon indokolt-e, vagy ha igen, akkor mi indokolja azt, hogy ez a mintegy 30 állami pénzalap a pótköltségvetési javaslat szerint mintegy 40 milliárd forintos záróállománnyal fogja az esztendőt befejezni, a '94-es esztendőt, ennyi maradványt hagy majd tehát jóvá az Országgyűlés, ha elfogadja a kormány előterjesztését. Én azt gondolom, hogy megért volna egy vizsgálatot, egy elemzést, és indokolt lehetett volna bemutatni az Országgyűlésnek, hogy ez a jelentős összeg, a 16,3 milliárdos többlet nyitóállomány, többletforrás, illetve az igen magasra tervezett, 40 milliárdos záróállomány valójában milyen szempontból indokolt, és bemutatni ezt a helyzetet az Országgyűlésnek is.Mi természetesen tudjuk azt, hogy az állami pénzalapoknál levő pénzt a kormány nem tudja a saját hatáskörében mobilizálni, hiszen törvény védi, törvények védik az alapoknak a maradványát, ezt a kormány nem veheti el, de azt gondolom, hogy annak nem lett volna akadálya, ha a szándék meg lett volna, a mögötte lévő elemzések meg lettek volna, meglennének, annak nem lehetett volna akadálya, nem lenne akadálya, hogy kezdeményezze a kormány az Országgyűlésnél azoknak az alapoknak a törvényi módosítását, amely alapokban olyan pénzek vannak, amiket célszerű volna mobilizálni. Hiszen most is mintegy 12 törvénynek, egy tucatnyi törvénynek a módosítása válik szükségessé annak következtében, hogy pótköltségvetési törvényjavaslatra került sor. Hát azt a négy-öt, vagy esetleg még több törvénymódosítást, ami kellene ahhoz törvényességi szempontból, hogy az alapokban levő jelentős összegeket mobilizálni lehessen, tehát azt gondolom, meg lehetett volna tenni, és akkor egy kerekebb kép lenne mind az Országgyűlés, mind a szakmai közvélemény, mind a szélesebb közvélemény előtt arról, hogy valójában hogy néz ki az államháztartási nagy rendszeren belül ennek a nagyon zavaros, és ebben messzemenően egyetértek miniszter úrral, ennek a rendkívül zavaros, talán az államháztartás legzavarosabb alrendszerének a pénzügyi helyzetében.Egy másik kérdés, amiről a miniszter úr nem tett említást most ebben az expozéjában az, hogy ugyancsak az Országgyűlés előtt fekvő zárszámadási törvényjavaslatban, amit a kormány augusztusban nyújtott be, szerepel 19,5 milliárd forintos befizetési kötelezettség az Állami Vagyonügynökség részéről, miután, mint ezt a miniszter úr említette, '93-ban ez nem került sorra. Most persze két eset lehetséges. Vagy van ez a pénz, vagy nincs ez a pénz. Úgy tűnik, hogy nincs ez a pénz, tehát ez a privatizációs bevétel valójában nem lesz. Ha nem lesz, akkor viszont azt gondolom, hogy célszerűtlen volt, vagy nem volt szerencsés a zárszámadási törvényjavaslatban egy külön passzust fogalmazni ennek a soron kívüli befizettetésére. Ezzel szemben szükségesnek tartottuk volna azt, hogy erről említés történjék az Országgyűlés előtt is, hogy egy ilyen, közel 20 milliárd forintos anomália van a privatizációs bevételek és a központi költségvetésnek a viszonyában.Végül a szakmai megjegyzéseinknek a harmadik tétele a miniszter úr által említett likvid pénzek kérdése. Természetesen azt is tudjuk, hogy ez a pénz valójában nem a központi költségvetésé, mármint az a pénz, ami az Állami Fejlesztési Intézet Részvénytársaság számláin helyezkedik el, ami ugye a helyi önkormányzatok céltámogatásaiból fel nem használt összeg. Ez valójában a helyi önkormányzatoké, de a jogos tulajdonos nem használja ezeket a pénzeket különböző okok miatt. Az okokat teljeskörűen nem ismerjük, jeleztük azonban ezt a kérdést júliusban egy jelentésünkben, ahol leírtuk, hogy gyakorlatilag az ÁFI számláján az ÁFI javára kamatozik ez a 11 milliárd forint, miközben, ahogy azt miniszter úr említette, az állami költségvetés arra kényszerül, hogy magas kamatozású kincstárjegyekkel szerezzen pénzt a likviditási gondjainak a megoldásához. Tehát mi azt gondoljuk, hogy miután az Állami Fejlesztési Intézet a Pénzügyminisztériumnak a vállalata, bankja, ez úgy is mondhatnám, talán családon belüli kérdés, hogy mobilizálom azt a pénzt, mobilizálhatjuk azt a pénzt, mobilizálhatná a kormány azt a pénzt, ami átmenetileg ott van különböző okok miatt. Ezeket az okokat fel kellene tárni, hogy meddig lesznek ott. Lehet, hogy véglegesen, mert - mondjuk - meghiúsultak bizonyos beruházási célok, amelyeket ezek a pénzek finanszíroznának, finanszíroztak volna. Van erre már példa. A kormánynak van egy rendelete, 121/1994-es kormányrendelet, amely figyelembe veszi a költségvetési szervek szabad bankszámlán levő pénzeit a forgóalap kímélése céljából. Én szíves figyelmébe ajánlom ezt a gyakorlatot vagy ezt a megoldási módot a pénzügyi kormányzatnak, hogy az ÁFI-nál levő pénzek mobilizálása céljából is hasznos lenne ezt mérlegelni. Hiszen ott még további 3 milliárd forint is szerepel a Világkiállítási Alappal kapcsolatban kibocsátott kötvények bevétele nyomán, és ez a bevétel nem az alapnak a bevételeit növeli, hanem az ÁFI-nál kamatozik.Azt gondolom, tisztelt Országgyűlés, hogyha a helyzet olyan drámai, ahogy azt a miniszter úr bemutatta, akkor különösképpen indokolt számba venni minden olyan forrást, amikkel a véleményünkben, a miniszter úr véleményében, expozéjában és más forrásokban, más információkban találkoztunk.Befejező gondolatként szeretnék két elvi kérdést érinteni, amiről Békesi úr az expozéja befejező részében beszélt.Az egyik kérdés az, hogy a törvényjavaslat szerint 8,3 milliárd forinttal csökkentik a központi költségvetési szervek támogatását. A miniszter úr említette, hogy itt készletbeszerzések fékezése, gépkocsivásárlások halasztása és egyebek szerepelnek. Azonban mégis azt mondom, azt mondjuk, hogy a feladatokat nem csökkentette a kormányzat, tehát valójában a fűnyírás szót használta a miniszter úr, lehet, hogy a fűnyírás szó nem helyes, talán a faragás helyesebb kifejezés, vagy jobban közelíti ezt a megoldási technikát, mégis a feladatot nem csökkentette a kormányzat, miközben pénzeket vett el a központi költségvetési szervektől. Tehát ez a megoldás szakmailag nem egészen támogatható. És ami ebből következik, az valójában a leglényegesebb szakmai kritikánk. Azt gondolom, hogy éppen azáltal, hogy nem feladatcsökkentéssel történik a pénzek visszafaragása, hanem olyan módon, ahogy azt a miniszter úr említette, végül is az a javaslata a kormánynak, hogy a parlament engedje meg a kormány számára azt, hogy szabadon fölhasználhassa a kiemelt előirányzatokat is.Jelenleg az államháztartási törvény megengedi azt, hogy a fejezeteken belül a címek között a kormány átcsoportosíthasson. Ez egy elég liberális államháztartási törvény ebből a szempontból, összehasonlítva más országok hasonló szabályzataival, törvényeivel. Ez a javaslat, amit a kormány tesz, egészen liberális módon kezelné a közpénzeket, jóllehet a közpénzekkel való gazdálkodás egy szoros gazdálkodás, ha úgy tetszik, tételes elszámoltatást és engedélyezést indokolna, és én azt gondolom, hogy ez egy nagyon veszélyes út lenne, hogyha az államháztartásban levő pénzeket, a központi költségvetésnek a pénzeit, úgymond, ilyen liberális módon kezelné az Országgyűlés, kezelné a kormány. Ez kicsit úgy tűnik, mintha bedobnánk a gyeplőt a lovak közé, és ezek után olyan gyakorlati anomáliák keletkeznek, amikre szintén rámutattunk korábbi jelentésünkben, hogy a különböző költségvetési intézmények között hallatlan és indokolatlan béraránytalanságok alakultak ki.(10.30)Ez további lehetőséget teremtene erre, hiszen megengedné - ad absurdum -, hogy dologi kiadásokból bért emeljenek, beruházásokból jutalmat fizessenek és így tovább. Ez tehát szakmai szempontból nem támogatandó, nem támogatható javaslat.Befejezésül, tisztelt Országgyűlés: természetesen értem azt, amit a miniszter úr mondott, hogy a pótköltségvetési törvényjavaslatban nem lehet gazdaságpolitikai koncepciót megfogalmazni, és nem lehet elvárni egy kormánytól két-három hónap után, hogy minden lényeges kérdést bemutasson. Legyen szabad azonban arra emlékeztetnem, hogy a kormány programjában, amit ez az Országgyűlés elfogadott, az államháztartás reformja kiemelt jelentőséget kapott. Tudom, hogy az állami kiadások tételes felülvizsgálata és egy nulla bázisú költségvetés készítése borzasztó nehéz és hosszú feladat. Nem is azt hiányolom, hogy ezen a nagyon hosszú és rögös úton nem tettünk még lépést előre - de azt gondolom, hogy hátrafelé sem szabad lépni. Legalább hátrafelé ne lépjünk, mert ezzel a javaslattal, amit ecseteltem, hogy tudniillik teljes liberalizmust szeretne a kormány kapni a központi költségvetési pénzekkel való gazdálkodásban, ez az államháztartás reformja szempontjából visszalépést jelentene. Köszönöm, elnök úr. (Taps.)