Dornbach Alajos (SZDSZ)

1995. március 27.

DR. DORNBACH ALAJOS, a Szabad Demokraták Szövetsége képviselőcsoportjának vezérszónoka: Tisztelt Elnök Asszony! Tisztelt Országgyűlés! Azt hiszem, hogy ebben a törvényjavaslatban az egyik legfontosabb javaslatot üdvözölhetjük itt a Ház asztalán, amelyet az utóbbi években tárgyaltunk; legalábbis a legfontosabbak közé tartozik. A gazdasági törvényhozás egyik nagy mulasztását pótolja a kormány, amikor ezt a javaslatot előterjeszti. A gazdasági rendszerváltás a korábbi központi tervutasításos gazdasági rendszerről áttért a piacgazdasági rendszert kiépítő gazdálkodási modellre, amely a gazdálkodóknak nagy szabadságot biztosít. A gazdálkodók azonban ezzel a nagy szabadsággal igen sokszor esendően, sőt gyarlón éltek és élnek. Így van ez a világon mindenhol. Nem véletlen, hogy a fejlett polgári demokráciákban is nagyon kifinomult szabályok szabnak korlátot a közpénzekkel gazdálkodók számára, hogy milyen módon használhatják fel a közpénzeket és miként rendelkezhetnek a közvagyonnal.

Az elmúlt évek az átalakulás folyamatainak egyik rossz élményét abban jelentették a magyar állampolgárok számára, hogy a közvagyon felhasználása körül igen sok gyanús jelenséget észleltek az állampolgárok, és bizony a közvélemény elégedetlensége e tekintetben teljesen megalapozott volt. Számos olyan döntést ismertünk meg akár az Állami Számvevőszék vizsgálati jelentései alapján, de akár személyes ismeretek alapján is , amikor gazdasági döntést hozók a közvagyonnal rosszul sáfárkodtak vagy könnyelműségből, vagy szándékosan; ezt rendszerint nem lehetett tisztázni. A szabályozók hiánya miatt nem kerülhetett sor felelősségre vonásra. A visszaélések ilyen módon nem minősültek törvényellenesnek. A különböző korrupcióellenes vizsgálatok sorra arra a megállapodásra jutottak, hogy a korrupciót felszámolni, a visszás jelenségeket minimalizálni csak akkor lehet, ha hatékony törvényhozással szabályozókat léptetünk életbe.

(10.30)

A bűnüldözés, a felelősségre vonás csak tüneti kezelése a korrupciónak, a korrupciót elsődlegesen és hatékonyan a megelőzéssel, a megfelelő szabályozással lehet igazán visszaszorítani. Amíg a döntéshozó egyéni tisztességére van bízva, hogy enged-e vagy sem a csábításnak, addig mindig és sokan lesznek, akik megbotlanak.

Az elmúlt években számos olyan üggyel találkoztunk, és a sajtó hasábjain is olvashattunk ezekről, amikor közbeszerzési ügyleteknél sokkal drágább megoldást választott a döntéshozó, ráadásul még szakmailag is megalapozatlanul, tehát rosszabb megoldásért lényegesen nagyobb árat fizetett. Sokszor bizony százmilliós nagyságrendű különbségeket lehetett kimutatni.

Ilyen körülmények között elsődleges feladata volt, vagy lett volna már az elmúlt négy év folyamán a törvényhozásnak, hogy ezt a törvény megalkossa.

Az előző parlamenti ciklusban a Szabad Demokraták Szövetsége ismételten és ismételten szorgalmazta, a kormányhoz felszólításokat intézett, hogy nyújtsa be és készítse el a közbeszerzési törvényjavaslatot. Ez a törvényjavaslat nem olyan munka, amit egy képviselőcsoport a saját eszközeivel elő tud készíteni. Ez tipikusan egy olyan körültekintést és nagy apparátusi munkát igénylő feladat, amit csak az igazságügyi kormányzat készíthet elő hatékonyan az egész kormányzati apparátus bevonásával.

Az asztalunkon fekvő törvényjavaslat lényegében három célt szolgál, a három legfontosabb célt szolgálja. Nevezetesen az első cél az államháztartási kiadások ésszerűsítése, vagyis azoknak a megoldásoknak a megtalálása, amikor a kívánt célt a legoptimálisabb megoldással szolgálja a döntést hozó, amikor a legjobb árut, a legjobb minőséget választja ki, a legelőnyösebb szolgáltatás mellett dönt.

A másik, nem kevésbé fontos cél a visszaélések kiküszöbölése. Ennek eszköze a nyilvánosság biztosítása törvényi garanciák kellenek ennek megvalósulására , az átlátható folyamatok jelentenek csak megnyugtató biztosítékot a visszaélésekkel szemben. A nyilvánosság ereje minden büntetőeljárási veszély vagy fenyegetettség mellett a leghatékonyabb eszköz.

A visszaélések kiküszöbölésére irányulnak továbbá a verseny tisztaságát garantáló szabályok.

A harmadik, ugyancsak nem elhanyagolható cél gazdaságpolitikai cél, és ez koncepcionális vitákat is gerjeszthet, sőt szakmai körökben koncepcionális viták folytak is arról, hogy ez a törvény, illetve törvényjavaslat célul tűzheti-e ki gazdaságpolitikai feladatok megvalósítását. Itt érdemes egy kicsit elidőznünk.

Néhány felfogás szerint az Európai Unióhoz való csatlakozási törekvéseink mellett nem szabad gazdaságpolitikai célokat beépíteni a törvénybe oly módon, hogy a külföldi beszállítókkal, az esetleges külföldi ajánlattevőkkel szemben a belföldi ajánlattevőket preferáljuk. Ez egyes megítélések szerint ellentétes az Európai Unió gyakorlatával.

Ezzel a véleménnyel szemben magam és az SZDSZ gazdaságpolitikusai azt az elvet valljuk, ami egyébként megfelel az európai gyakorlatnak, hogy az Európai Unióhoz való csatlakozás időszakában, egy átmeneti időszakban nemcsak lehetséges, hanem szükséges is bizonyos korlátozások alkalmazása.

Jól tudjuk, hogy az Európai Unióban való, korábban közös piaci tagságnak feltétele a munkaerő, az áru, a tőke és a szellemi javak szabad áramlása. Azonban az egyes nemzetgazdaságok különösen a csatlakozás előtti időszakban védőrendszereket alkalmaztak és alkalmaznak, de bizony még az Európa Unióban való tagsági viszony mellett is léteznek nemzeti érdekeket védő szabályok.

A törvényjavaslat összhangban van a nemzetközi gyakorlattal. A nemzetközi szerződéseknek gyakran tárgya és témája a közbeszerzések szabályozása. Magyarország 1991-ben szerződést kötött a Közös Piaccal, akkor Európai Közösségekkel és tagállamaival Brüsszelben 1991. december 16-án. Ez az Európai Megállapodás címet viselő szerződés. Ennek 66. cikkelye kifejezetten a közbeszerzésekről rendelkezik és előírja, hogy tízéves átmeneti időszak után kell biztosítani a nemzeti egyenlő elbírálás elvének érvényesülését a külföldi beszállítók javára. Tehát a csatlakozási szerződésünk is kifejezetten biztosítja ezt a lehetőséget. Tehát Európa-komform ilyen szempontból ez a rendelkezés. De hasonló elvet valósítanak meg az EFTA-államokkal és a közép-európai országokkal kötött szabadkereskedelmi megállapodások is.

Nem előzmény nélküli ez a közbeszerzési törvény. A tervutasításos gazdasági rendszer is ismert bizonyos versenyeztetési szabályokat, különösen a gazdasági reform kezdetei után az 1980-as években. 1987-ben megszületett a versenytárgyalásokról szóló törvény, majd 1990-ben a tisztességtelen piaci magatartásról szóló törvény. Ezek a jogszabályok azonban nem elégségesek a mai viszonyok mellett. Az élet sokkal bonyolultabb és sokkal árnyaltabb megoldásokat kíván. Ezért a kormány egy nagyon részletes és nagyon differenciált törvényjavaslatot készített elő, figyelembe véve bizonyos nemzetközi mintatörvényt is, a bizonyos Unidroit-t, amely mintaalapokmány arra, hogy milyennek kell lennie egy korszerű közbeszerzési törvénynek, és az Általános Kereskedelmi és Vámtarifa Egyezmény hasonló ajánlásait is figyelembe vették.

Lényege ennek a preferenciarendszernek, amit már az előttem szólók és a miniszter úr is kiemelt, hogy a belföldön előállított termék vagy döntően belföldi munkaerő igénybevételével előállított termék előnyt élvez a külföldön előállított termékkel vagy külföldi munkaerő által előállított termékkel szemben még 10 százalékos árkülönbözet esetén is. Egyesek bizonyos kritikát fogalmaznak meg az ellen, hogy szabad-e 10 százalékkal drágább árut beszerezni csak azért, mert az hazai termék. Szabad, sőt bölcs megoldás. Az igaz, hogy drágább, de a nemzetgazdaságnak olcsóbb, hiszen a vételár a belföldi értékesítés folytán a belföldi előállítóhoz kerül, és ennek a vételárnak egy jelentős része befizetések, adó és különböző járulékok befizetése címén a költségvetést gazdagítja. Tehát semmiképpen nem drágább megoldás. Nyilvánvaló, hogy az előterjesztőnek olyan mértékű preferenciát kellett alkalmaznia és javasolnia, amely nem lépi át azt a határt, hogy a gazdaságosság és a korszerű termelési struktúra ösztönzésének a rovására menjen.

Az elérhető eredmények kérdése is gyakran felvetődik, hogy ez a közbeszerzési eljárási rendszer a maga bonyolultságával, a maga apparátusával, az apparátusra fordított tetemes összegekkel kifizetődő-e. Az igazságügyi kormányzat a szaktárcák bevonásával hatásvizsgálatot végzett, és a becslések szerint évente mintegy 110-120 milliárd forint összegű beszerzéseket érint ez a törvényjavaslat. A várható megtakarítás mértéke 5-20 százalék közé tehető. Ugyanakkor a törvény végrehajtása során felmerülő költségek, az apparátusok költsége legfeljebb 0,1-0,2 százalék. Tehát az eredményesség nem lehet kétséges.

Tisztelt Országgyűlés! A törvényjavaslat tartalmáról kevesebbet beszélnék, hiszen a miniszter úr előterjesztésében és a bizottsági véleményekben is megfogalmazódtak nagyon fontos elemei a törvénynek.

(10.40)

Az általános vita folyamán ezekről nyilván sok szó esik. Azonban ki kell emelni egy fontos elemet a sok közül: nevezetesen, hogy a nyilvánosság miként szolgálja a hatékonyság és a visszaélések visszaszorításának elvét.

Háromféle eljárási mód van: a nyílt ajánlatkérés, a meghívásos, illetve a tárgyalásos megoldás. A nyílt ajánlatkérés úgy történik ez mindenki számára hozzáférhető , hogy igen részletes ajánlatkérést kell közzétenni a szakközlönyben, és ez esetben nagyon nehéz kiküszöbölni egy előnyös ajánlatot, vagy háttérbe szorítani más ajánlattevőkkel szembeni elfogultság okából.

Azonban a meghívásos és a tárgyalásos megoldás is tulajdonképpen teljes nyilvánosság mellett zajlik. A meghívásos és tárgyalásos megoldásnál is közzé kell tenni a Közbeszerzési Értesítőben a felhívást, meg kell jelölni, hogy az ajánlatkérő kiket hív meg a meghívásos eljárásba, és a meghívottak körén kívül bárki jelentkezhet, hogy ő is tud és ő is akar ajánlatot tenni. Ez a tökéletes biztosítéka annak, hogy egy előnyös ajánlat nem sikkadhat el.

A másik fontos elem, hogy a döntéshozatali mechanizmus minden eleme nemcsak hogy nyilvánosan zajlik, hanem írásbeli nyoma marad, és öt évig meg kell őrizni minden dokumentumot. A döntéshozásba be kell vonni egy legalább három fős szakértői testületet, amely véleményezi az ajánlatokat, a véleményét köteles írásban indokolni, és a döntéshozó ennek a szakvéleménynek a figyelembevételével alakítja ki végső döntését, amit ugyancsak köteles megindokolni. Ez kizárja annak a lehetőségét, vagy legalábbis a minimálisra korlátozza, hogy szubjektív szempontok vagy elfogultságok domináljanak a döntéshozatalnál.

Az eljárási szabályok közül rendkívül fontosak az összeférhetetlenségi szabályok. Az ajánlatkérő nem veheti igénybe olyan személyek közreműködését, akik a potenciális ajánlattevőkkel bármiféle morálisan kifogásolható kapcsolatban állnak, és egy nagyon pontos taxációt tartalmaz a törvényjavaslat ezzel nem fárasztom önöket.

Fontos a törvényjavaslat 33. és 37. §-a, amely szerint az ajánlatkérésnek olyan részletesnek és pontosnak kell lennie, hogy minden fontos szerződési feltételt tartalmaznia kell. Nem történhet meg az, amivel az utóbbi években gyakran találkoztunk, hogy a kiírt feltételektől eltérő feltételekkel kötöttek szerződést ez az Állami Vagyonügynökség gyakorlatában meglehetősen gyakori volt , és mindig magyarázatot kaptunk a sajtóban, hogy milyen konkrét szempontok indokolták a konkrét esetben esetleg racionális döntést.

De az a véleményünk, hogy az ilyen kivételek megengedése a visszaélések forrása, épp ezért a törvényjavaslat kivételt nem ismer, a közzétett ajánlati felhívástól és az ajánlattevő által közölt ajánlattól eltérő tartalommal nem lehet szerződést kötni. Ha nem eredményes az ajánlatkérés, ha nem eredményes a versenyeztetés, akkor új kiírásra kerül sor, tehát ha megváltoznak a feltételek, akkor elölről kell kezdeni az eljárást, és biztosítani kell a versenyt.

Nagyon fontosak a jogorvoslati eljárásokról és a szankciókról szóló rendelkezések. A törvényjavaslat javasolja a közbeszerzési döntőbizottság felállítását, amely államigazgatási hatóságként jogosítványokkal rendelkezik arról, hogy akár hivatalból indított eljárással fellépjen a visszaélések vagy a szabálytalanságok ellen. Egyesekben kritika fogalmazódott meg, hogy szabad-e államigazgatási hatósági eljárásban polgári jogi jogviszonyokat rendezni. Ugyanis az államigazgatási eljárás ez esetben nemcsak az ajánlatkérő, vagyis a közpénzekkel gazdálkodó többnyire állami szerv vagy önkormányzat belső ügyeit és jogviszonyait, hanem a privát szférából jövő ajánlattevők jogviszonyait is érinti. Egyes vélemények szerint ez esetben csak rendes polgári bírói eljárásnak lenne helye.

Ezt az álláspontot a magam részéről nem tudom elfogadni és egyetértek az előterjesztő véleményével. Számos példa van arra, hogy államigazgatási hatósági jogosítvánnyal a polgári jogi jogviszonyokat is lehet szabályozni. Természetesen nem mindegy, hogy miként.

A törvényjavaslat pontos disztinkciókat tartalmaz. A közbeszerzési döntőbizottság megsemmisítheti a döntést, ha a közbeszerzési ajánlatkérő szabálytalanul dönti el, hogy melyik ajánlatot fogadja el. Ha létrejött a szerződés, amelyet az ajánlattevő adott esetben magáncéggel vagy bárkivel kötött, ezt a szerződést ez a döntőbizottság már nem semmisítheti meg. Tehát államigazgatási úton a szerződést nem lehet hatálytalanítani.

Az államigazgatási hatóság döntésével szemben bármelyik érdekelt fél a rendes bírósághoz fordulhat, és a rendes bíróság lehetőségei már sokkal tágabbak. Viszont a rendes bírósági eljárás az utóbbi évtizedek tapasztalatai szerint, mondhatnám, évről évre romló teljesítményt mutat. Ez nem kritika a bíróságokkal szemben, de kritika az igazságügyre jellemző állapotokkal szemben, hogy a megváltozott körülmények között a bíróságokra mind több és mind nagyobb feladat hárult és hárul, ez pedig azt eredményezte és sajnos, még jó néhány évig fogja eredményezni , hogy az igazságszolgáltatási folyamatok lényegesen lelassultak.

A közbeszerzési eljárásoknál gyors döntésre van szükség, a gyors döntéseket pedig csak államigazgatási eljárásban lehet meghozni. Épp ezért a törvényjavaslat azt is lehetővé teszi, hogy a közbeszerzési döntőbizottság ideiglenes intézkedést hozzon, folyamatot állítson meg, hogy ne kövessék el a visszaélést és a szabálytalanságot. Ezt csak rugalmas, gyors intézkedés mellett lehet megtenni.

Fontos a jogorvoslatok kérdése, és itt egy picit vitába is fogok szállni az előterjesztővel. A jogorvoslatok: különböző pénzbírságokat, eljárási jellegű pénzbírságot lehet kiszabni a valótlan adatközlésért, az eljárás során a nyilvánosság korlátozásáért...