Nikolits István (MSZP)
NIKOLITS ISTVÁN tárca nélküli miniszter: Tisztelt Elnök Úr! Tisztelt Képviselőtársaim! Régi alkotmányos kötelezettségének tesz eleget a parlament, amikor napirendjére tűzi a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló törvényjavaslatot. Talán mindannyiunk óhaját fejezem ki akkor, ha ennek a törvénynek nagyon hosszú életet kívánok, mely méltán viszonyítható a hosszú és rögös előkészítés időszakához. A szervezetileg önálló nemzetbiztonsági szolgálatok egyidősek a demokratikus átalakulással, létrehozásukról a Németh Miklós vezette kormány döntött 1990-ben. Ekkor a tervek szerint csupán átmeneti, ideiglenes jelleggel szabályozták a nemzetbiztonsági feladatok ellátását, törvényi felhatalmazással ezt az 1990. évi 26. minisztertanácsi rendelet tette meg. A különleges titkosszolgálati eszközök és módszerek engedélyezését, szintén átmeneti jelleggel, az 1990. évi X. törvény szabályozta. A szolgálatok működésének jogi alapjait azóta is ezek a már részben idejétmúlt normák jelentik.Már a '90-es választásokat megelőzően elkezdődtek egy új, elsősorban a nemzetközi gyakorlatra támaszkodó nemzetbiztonsági törvény előkészítő munkái. Az egységes törvényi szabályozást az új kormány is szükségesnek tartotta, így ebben az időszakban a tárca nélküli miniszterek irányítása alatt formálódtak ki a tervezet egyes intézményei, valamint az első normaszöveg-részletek.
Az 1994-es választásokat követően felgyorsult a kormányzati törvény-előkészítő munka, a javaslat 1994. decemberében benyújtásra került. 1995 februárjában elhangzott a miniszteri expozé, a bizottsági elnökök a törvény szükségességéről és a javaslat általános vitára való alkalmasságáról szóltak, megjelölve néhány vitás kérdést, olyat mint a szervezett bűnözés, a bizottsági tagok jogosítványai.
A vita folytatása elmaradt, további politikai egyeztetés kezdődött a törvényt támogató minél szélesebb konszenzus kialakítása végett. Ezt a folyamatos tárgyalást némileg megtörte a felügyelő miniszteri poszton történt váltás. Hivatalba lépésem pillanatától kezdve nagy hangsúlyt fektettem a törvény mielőbbi elfogadására. Ennek érdekében a koalíciós tárgyalásokon túlmenően kezdeményeztem Boross Péter bizottsági elnök úrnál, hogy a nemzetbiztonsági bizottság keretén belül hatpárti egyeztető fórumon a pártok szakértőivel kiegészülve tárgyalja meg a törvényjavaslat átdolgozott változatát. Ezt a bizottság több fordulóban meg is tette, a leírt és elhangzott észrevételek, javaslatok jó részét beépítettük a törvény tervezetébe. Ezt követően a kormány, ugyancsak a nemzetbiztonsági bizottság javaslatára, a törvényjavaslatot átdolgozásra visszakérte, így a belső koalíciós tárgyalások és a hatpárti egyeztetések eredményét magában foglaló törvényjavaslat van most a parlament plénuma előtt. A részletes egyeztető tárgyalások alapján a törvényjavaslat legfontosabb új elemei a következők:
Garanciális szempontból megerősítésre került a nemzetbiztonsági szakszolgálat szolgáltató jellege. Ez azt jelenti, hogy a szakszolgálat, mint valamennyi, a titkosszolgálati eszközök alkalmazására jogosult szervezetek kiszolgáló intézménye, a törvény hatálybalépése után nem az egyik szolgálat egysége, hanem független szervezet lesz. Az önállóság költségvetési többletkiadással nem jár, gyakorlatilag a Nemzetbiztonsági Hivatal költségvetési támogatása kerül megosztásra. A szakszolgálat szolgáltató jellegére tekintettel kormányzati tájékoztató, jelentő tevékenységet nem folytathat, a titkos információgyűjtés eszközeit és módszereit a belső ellenőrzés kivételével saját kezdeményezésre nem alkalmazhatja.
Kinevezésemet megelőzően a nemzetbiztonsági bizottság munkájában vettem részt, s így folyamatosan tapasztaltam a parlamenti felügyelet, ellenőrzési jogkör fontosságát, s mindvégig a felügyelet hatékony eszközrendszerének megteremtése mellett foglaltam állást. Átkerülve a másik oldalra, miniszterként sem változtattam meg a véleményemet, az új javaslat előkészítő tárgyalásain azt szorgalmaztam, hogy a parlamenti ellenőrzés szabályait minél szélesebb konszenzus alapján maga a bizottság fogalmazza meg, és ennek során biztosítsuk a nemzetbiztonsági szolgálatok felett a hatékony törvényi ellenőrzést, illetve a bizottság tagjai folyamatosan kapjanak tájékoztatást a nemzet biztonságát érintő kérdésekről, a szolgálatok tevékenységéről. A parlamenti ellenőrzés különös jelentősége a kétirányú garanciarendszer oldaláról ragadható meg. Az ellenőrzés egyrészt óvja a társadalmat a szolgálat esetleges túlkapásaitól, másrészt erősítheti a szolgálatok önvédelmét is a jogellenes befolyástól.
Ennek megfelelően a törvényjavaslat elfogadásával jelentősen megnövekszik a nemzetbiztonsági bizottság parlamenti ellenőrzési jogköre. Ez azt jelenti, hogy a bizottság megkap minden olyan általános tájékoztató jelentést, amely az ország nemzetbiztonsági helyzetével, illetve a szolgálatok működésével kapcsolatos. Azt szeretnénk biztosítani, hogy a bizottság a szolgálatok tevékenységével kapcsolatban állandóan képben legyen, a tagok tudják, hogy mi történik a szolgálatok körül.
A törvény megteremti annak külön nevesített jogi alapját, hogy a bizottság állampolgári panaszok alapján is vizsgálhassa a szolgálatok működésének törvényességét. A bizottság ellenőrző tevékenységének eljárási elemeit a javaslat azért rögzíti, hogy a bizottság kompetenciája ne az aktuális politikai erőviszonyoktól függjön, hanem a törvény által biztosított és rendezett legyen, ami garancia a mindenkori ellenzék jogainak érvényesítéséhez.
A hatpárti tárgyalások alapján egységesen rendeztük a bizottság elnökének és tagjainak jogosítványait. Az igen erős parlamenti felügyelet, illetve egyéb tevékenysége során a bizottság természetesen védett, államtitkot tartalmazó információk birtokába kerül, ezért elengedhetetlen a tagok előzetes biztonsági ellenőrzése, majd védelme. Az ellenőrzés szabályainak kialakítása során maximálisan figyelembe vettük a képviselők személyiségi jogainak védelmét, a képviselői méltóság megőrzésének fontosságát.
Újrafogalmazásra és pontosításra került a nemzetbiztonsági szolgálatok és az állami, illetve a gazdálkodó szervezetek együttműködése. Szűkült az a kör, ahol a szolgálatok kötelező munkaviszony létesítését kezdeményezhetik. Hosszas egyeztetést követően kerültek kialakításra a nemzetbiztonsági ellenőrzés garanciális szabályai. A kockázati tényezők felderítésére hivatott ellenőrzést csak az érintett tudtával, előzetes írásbeli beleegyezésével lehet lefolytatni. Az ellenőrzésnek alkotmányosnak kell lenni, a fontos és bizalmas munkakör betöltéséhez fűződő titokvédelmi és egyéb biztonsági követelményekkel. A szolgálatok megállapításairól az érintett személyt, a bűncselekményekre utaló adatok kivételével, tájékoztatni kell. Ezek a részleteiben kidolgozott, ezért a törvényben viszonylag nagy terjedelmű eljárási szabályok nem azt jelentik, hogy a szolgálatok legfőbb tevékenységét az ellenőrzések jelentenék, hiszen mindez csak a feladatrendszer töredékét foglalja magában.
(16.30)
A részletes eljárási szabályokkal a szükséges garanciák megteremtése volt a cél.
Ugyanezen okból szerepelnek a törvény mellékletében a biztonsági kérdőívek. E témakör szabályozásánál nagyon sokat merítettünk a nálunk sokkal erősebb demokratikus hagyományokkal rendelkező országok tapasztalataiból, megoldási módszereiből: így például Hollandiáéból és Németországéból. Mindenütt az a bevett gyakorlat, hogy az állam saját működésének biztonsága, valamint megerősített információinak védelme érdekében a legfontosabb munkaköröket betöltő polgárait ellenőrzésnek veti alá. A javaslatban szereplő eljárások és módszerek korántsem a legszigorúbb megoldás adaptálásával kerültek megfogalmazásra.
További garanciák kerültek beépítésre a miniszteri irányítási jogkör tekintetében. Külön hangsúlyt helyeztünk az irányítási aktusok kötelező dokumentálására, a pénzügyi hatékonysági ellenőrzés kiszélesítésére, valamint a legfontosabb belső szabályzatok miniszteri jóváhagyásának megteremtésére.
A konkrét normaszövegezésnél a Nemzetbiztonsági Hivatal feladatköréből kompromisszumok eredményeként kihagytuk a "szervezett bűnözés" kitételt, de természetesen a hivatal továbbra is felderíti és elhárítja a Magyar Köztársaság gazdasági, pénzügyi biztonságát veszélyeztető, leplezett törekvéseket. Ennek megfelelően a hivatal hatásköre nem a szervezett bűnözés mentén, hanem a leplezett jogellenes tevékenység kiemelt súlyánál, minőségénél fogva került meghatározásra. Így a szolgálatok általános felhatalmazást kapnak olyan magatartások felderítésére és elhárítására, amelyek jelentőségük miatt a Magyar Köztársaság gazdasági, pénzügyi biztonságát veszélyeztethetik. Ilyeneknek tekintjük a nagy értékű privatizációs visszaéléseket, a pénzhamisítást és a pénzmosást többek között. Ugyancsak felhatalmazást kapnak a szolgálatok akár a szervezetten elkövetett azon bűnözői magatartásformák felderítésére, amelyek jogellenes módon igyekeznek gazdasági hatalmat megerősíteni, megtartani, és ezt felhasználva a politikai, állami, államigazgatási életben illegális eszközökkel pozíciókat szerezni vagy döntéshozó személyeket megengedhetetlen eszközökkel befolyásolni.
Ezzel a megfogalmazással egyértelművé tehetjük, hogy a szolgálatok nem a rendőrség kompetenciájába tartozó területen akarják feladatkörüket ellátni. Ezen változások beépítésével megítélésem szerint választ kaptunk a korábbi tárgyalások során egyébként joggal felvetett kérdések és a problémák túlnyomó többségére.
Az előkészítéshez tartozik még, hogy a törvényjavaslatot véleményezésre megküldtük az újonnan hivatalába lépő adatvédelmi biztosnak, aki a javaslatot alapjaiban jónak tartotta, alkotmányossági kifogásokat nem emelt; a normaszövegezésre vonatkozó egyéb észrevételeit a parlamenti vita során hasznosítani fogjuk.
A hatpárti tárgyalások, valamint a bizottsági ajánlások elkészítése során elsősorban a más logikájú megközelítés miatt néhány témakörben eltérő álláspontok fogalmazódtak meg. Néhány szót ezekről a kérdésekről: szükség van-e öt szolgálatra, nem vezet-e a struktúra párhuzamosságokhoz, költségvetési többletkiadáshoz. A katonai, polgári, hírszerzési, elhárítási területek mentén létrejött szétválás elsősorban garanciális okokból történt. Ez egyrészt magában foglalta a Belügyminisztériumtól való teljes és következetes függetlenség megteremtését, másrészt a civil kontroll lehetőségének biztosítását, egy információs túlhatalom kialakulásának meggátlását. Ezek olyan alapértékek, amiket ma is vállalnunk kell. A társadalomban talán joggal váltana ki visszatetszést bizonyos centralizációs törekvések megjelenése. Ez a struktúra az elmúlt öt évben életképesnek bizonyult. A szolgálatok ilyen osztott szervezetrendszerben megfelelő módon ellátták alapfeladataikat.
Természetesen mindez nem zárja ki a struktúra újragondolását, de célszerű mindezt az új alkotmány kidolgozásának tapasztalatai birtokában az államháztartási reform konkrét megvalósulási módjával összekapcsolva megtenni. Ezért a törvényjavaslat tárgyalásával egyidejűleg beterjesztünk egy országgyűlési határozati javaslattervezet, ami elfogadása esetén arra kötelezné a kormányt, hogy a jövő év végén valamennyi alkotmányossági, szakmai és pénzügyi szempontot mérlegelve készítsen előterjesztést a szolgálatok struktúrájáról, az esetleges átszervezés irányáról és a lebonyolítás konkrét módjáról, ütemezéséről.
A nemzetbiztonsági bizottságban konszenzus mutatkozott a tekintetben, hogy a törvény elfogadására feltétlen szükség van, és a szolgálatok ad hoc jellegű újabb, ideiglenes átszervezésére nem kerülhet sor. E kérdéshez kapcsolódva felmerült, hogy ne az egész törvényt fogadja el a tisztelt Ház kétharmados arányban, csak a szűk értelemben vett nemzetbiztonsági tevékenységre vonatkozó alapszabályokat. Megítélésünk szerint ez több szempontból sem járható út. A nemzetbiztonsági tevékenység mint feladatrendszer, a hozzá kötődő eszközrendszer, a kormányzati irányítási jogosultságok, a parlamenti ellenőrzés jogosítványai és végül a tevékenységet megvalósító szervezetek olyan funkcionális, egybefüggő egységet képeznek, amiket azonos elvek és garanciák mellett kell meghatározni.
Nem tartjuk elfogadhatónak, hogy a mindenkori kormánypártok egyszerű többségüknél fogva akár megnyirbálják a parlamenti ellenőrzést, akár a rendőrséghez kapcsolják a nemzetbiztonsági tevékenységet, akár tucatszám hozzanak létre titkosszolgálatokat az állampolgári jogok esetleges korlátozására. A szervezetrendszernek ugyanolyan fontos garanciális jelentősége van, mint a feladatoknak. Indokolt tehát annak elfogadását is minősített többséghez kötni. Egyébként technikailag sem valósítható meg, hogy válogassunk a paragrafusok között, és kivegyük a szervezetrendszerre vonatkozó szabályokat a minősített többség igénye alól, mert a javaslatban alapvető garanciaként a feladatok az egyes szolgálatokhoz kötődően kerültek meghatározásra.
Felmerülhet a kérdés, hogy a beszédem elején vázolt folyamat eredményeként véglegesen összeállított normaszöveg mennyiben felel meg a demokratikus országokban működő szolgálatokra vonatkozó jogi követelményeknek. Az előkészítő munka során vizsgáltuk több ország titkosszolgálatainak struktúráját, feladatkörét, parlamenti ellenőrzését és felügyeletét, a titkos információgyűjtés engedélyezési eljárását. Arra a megállapításra jutottunk, hogy nincs sem egyedüli, sem kizárólagos és még kevésbé örök érvényű modell. A titkosszolgálatokra vonatkozó joganyagot mindenhol az adott kormányzati rendszer, a társadalmat ért kihívások és a történelmi hagyományok határozzák meg. Nincs tehát modellje a demokratikus jogállam alapintézményeit védő és óvó rendezőelvek érvényesülésének, amik mentén működnek a nemzetbiztonsági szolgálatok. (sic!)
Ezek az elvárások, alapelvek pedig a következők. A nemzetbiztonsági szolgálatok nem lehetnek pártpolitikai érdekek által vezéreltek, nem vehetnek részt sem közvetlenül, sem másodlagos eszközként a pluralizmus talaján folyó pártpolitikai küzdelmekben. Tevékenységük ebben az összefüggésben csak az alkotmányos rendet jogellenes módon megváltoztatni, megzavarni igyekvő és a jogállami értékeket, intézményeket támadó törekvések felderítésére és felszámolására irányulhat.
A nemzetbiztonsági szolgálatok rendeltetése az ország szuverenitásának érvényesítésében és alkotmányos rendjének védelmében ragadható meg. Ezek olyan kiemelt súlyú állami érdekek érvényesítését jelentik, amelyhez a szolgálatoknak megfelelő akciószabadságot kell kapniuk. A jogállami kormányzattal szemben támasztott követelmény nem a gyengeség, hanem az állami döntések hatékony és törvényszerű végrehajtása. A demokratikus állam nem azonos az eszköztelen végrehajtó hatalommal, hisz a demokratikus működésnek az is feltétele, hogy az államnak a fenyegető, alattomos támadásoktól meg kell tudnia védeni a jogállam alapvető intézményeit, így az állampolgárok életét és biztonságát is. A törvénynek arra kell lehetőséget biztosítania, hogy a szolgálatok gyorsan változó világunkban is adekvát és kellő hatékonyságú választ tudjanak adni a társadalmat ért kihívásokra és támadásokra.
(16.40)
A szolgálatok nem folytathatnak öntörvényű, önmagáért lévő tevékenységet, így mind a feladatok tervezése, mind a konkrét megvalósítás során igazodniuk kell az ország külső és belső biztonsági helyzetéhez, az ebből adódó reális kihívásokhoz és társadalmi szükségletekhez. Ezt hivatott tovább erősíteni és biztosítani a közvetlen miniszteri irányítási jogkör megteremtése, valamint a szolgálatok időszerű és hangsúlyos feladatainak a kormányzat részéről történő állandó kijelölése.
Az elmondottakból az is következik, hogy a szolgálatok nem jogon kívüli szervezetek. Rájuk is érvényes az állami szférára jellemző alapelv, miszerint az állampolgárok irányába csak törvényi felhatalmazással és annak keretén belül léphetnek fel.
A nemzetbiztonsági szolgálatok az állampolgárok alapvető személyiségi jogait csak a törvényben meghatározott feladatok ellátására, az ahhoz szükséges mértékben és módon korlátozhatják. Természetesen kontrollálni kell, hogy a szolgálatok betartják-e a törvényeket, ezen belül az előbb említett arányosság követelményét. Ennek megfelelően a javaslat igen széles jogosítványokat biztosít a törvényességet felügyelő nemzetbiztonsági bizottságnak. E jogosítványokat a kialakult hazai gyakorlaton messze túlmenően, a nemzetközileg elfogadott elvek szerint határozza meg a javaslat. A hatalmi ágak megosztása értelmében ez az ellenőrzés azonban nem válhat operatív irányítássá, hiszen a szolgálatok a végrehajtó hatalom eszközeiként működnek.
Ezek azok az elvek, amelyek minden demokratikus állam nemzetbiztonsági szolgálatára vonatkozó jogszabályokban megjelennek; ezeket maradéktalanul tartalmazza a törvényjavaslat, érvényesülésükre pedig megfelelő garanciákat ír elő. Ez a törvény olyan részletes szabályozást ad, amelyet véleményem szerint mind a társadalom, mind az érintett szakmai körök régóta várnak, ezért elfogadása további halasztást nem tűr. Emellett szólnak a korábban említett formáljogi érvek, a jogrendszer több normája utal vissza a ma még nem létező nemzetbiztonsági törvényre. Továbbá: az állam polgárainak is egyértelművé kell tenni, hogy a szolgálatok mely esetekben léphetnek fel, és milyen eszközökkel védhetik a demokratikus államrendet.
A szolgálatok az elmúlt öt év során bebizonyították, hogy képesek feladataik ellátására, megtalálták helyüket a jogállami szervezetrendszerben. A további eredményes és hatékony munka zálogát teremtheti meg a törvény, ha a szolgálatok munkatársai részére a felhatalmazás határait egyértelműen és pontosan rögzíti.
Végül, de nem utolsósorban a mielőbbi elfogadás mellett szól és itt alapvetően a biztonsági ellenőrzés kérdésére gondolok a nemzetközi integrációs szervezetekhez történő csatlakozásunk. A tagországok tekintetében alapkövetelmény, hogy egyaránt garantálni tudják a döntéshozók és a titokgazdák megbízhatóságát és védelmét.
Tisztelt Képviselőtársaim! A javaslat elkészítése során a megbeszéléseken részt vevő felek igen konstruktív magatartást tanúsítottak, hiszen mindannyian úgy gondoljuk, hogy itt jóllehet a kormány által irányított, de lényegét tekintve a nemzet szolgálatában álló és a nemzet érdekében tevékenykedő szolgálatok működésének teljes értékű, törvényes alapjait teremthetjük meg. Ennek megfelelően a széles konszenzusra való törekvés véleményem szerint a törvényjavaslat vitája során is érvényesülni fog.
Ezek jegyében kérem a tisztelt Házat, hogy tárgyalja meg a javaslatot, majd ezt követően fogadja el a Magyar Köztársaság nemzetbiztonsági szolgálatairól szóló törvényt. Köszönöm a figyelmüket. (Taps.)