Akar László
AKAR LÁSZLÓ pénzügyminisztériumi államtitkár: Tisztelt Elnök Úr! Tisztelt Ház! Az államháztartási törvény módosítására benyújtott kormányjavaslat tárgyalásakor bevezetésképpen Földes Béla a XIX-XX. század fordulóján nemzetközi hírű közigazgatási jogász gondolatára szeretném felhívni a figyelmet: "Fontos a költségvetési jog, mert ezáltal a nép a régi kormányok túlköltekezései ellen vél erős zsilipeket fölállítani; mi ugyan nemigen éretett el, sőt újabban szüntelenül hallani panaszokat a parlamentek pazar hajlamai felől."
A kissé régies nyelvezetben megfogalmazott gondolat ma különösen aktuális megközelítését fejezi ki az államháztartás gazdálkodásának. A költségvetésben valóban elsősorban az adófizetők jövedelmeinek beszedőjét és a jelenlegi és jövőbeni bevételek elköltőjét szükséges látni. Ebből a megközelítésből a választópolgárok a túlköltekezés megakadályozását várták el teljes joggal száz évvel ezelőtt, s ez a követelmény jelenleg is igaz.
Sajnos az 1948 utáni évtizedek erősen hatottak az állam szerepével és a költségvetési állami pénztárcával kapcsolatos közgondolkodásra. Sokan ma is úgy hiszik, hogy az állam, a költségvetés egy elkülönült, önálló szereplő a jövedelemtermelés folyamatában, "aki" sajátjából atyáskodóan köteles gondoskodni a vállalkozások és az állampolgárok anyagi jólétéről, köteles a legkülönbözőbb problémák kezelésére kiadásokat teljesíteni. Ezzel szemben az állam csak azt tudja elkölteni, amit az adófizetőktől jelenleg vagy a jövőben elvesz, így nem költekezhet az állami bevételek nagyságától, a mindenkori államadósság generációk számára terhet jelentő alakulásától függetlenül. Az idézetből láthatóan száz évvel ezelőtt még így gondolkodott erről a magyar nép, és a törvényhozással elsősorban a parlamenti túlköltekezés ellen kívánt védekezni.
Az államháztartási törvény az állam működésének pénzügyi kereteit szabályozza. E jellegéből következően van összefüggése az államháztartás reformjával, de nyilván az államháztartási reform sokkal többet jelent a gazdálkodás pénzügyi rendjének átalakításánál. Sőt igazából, amiről a különböző szakemberek az államháztartási reform kapcsán beszélnek, az még szélesebb problémakört érint, hiszen az állam szerepének átalakításáról, az állam által a lakosság részére szervezett szolgáltatások tartalmi reformjáról van szó.
Példaként egy területre vonatkozó problémafelvetést a teljesség igénye nélkül idézve: az egészségügy átalakítása nem egyszerűen a finanszírozási technikák változtatását, a társadalombiztosítás bevételi és kiadási előirányzatainak strukturális átalakítását, pénzügyi megtakarítások elérését jelenti. Arról van szó, hogy a magyar betegek színvonalasabb ellátást kapjanak, az egészségügy is maximális szervezettséggel és hatékonysággal, ezt szolgáló érdekviszonyokkal működjön, a paraszolvencia betegek és orvosok számára egyaránt hátrányos gyakorlata megszűnjön. Sőt igazából e reform az egészséges embereknél kezdődik, hiszen a megelőzésnek kell nagyobb teret kapnia a gyógykezeléssel szemben. A példa, gondolom, meggyőző abban, hogy itt az egész társadalmat érintő reformlépések előkészítéséről van szó, amivel kapcsolatban a következő hónapokban széles körű párbeszéd és vita folytatására lesz szükség.
A most tárgyalásra kerülő törvényjavaslat azonban még nem az államháztartás vagy szélesebben az állam tevékenységének reformjáról szól, hanem a gazdálkodást szabályozó államháztartási törvény módosítását indítványozza.
Az államháztartási törvénykezési folyamat fontos állomása volt az 1992 májusában elfogadott államháztartási törvény, mert nélkülözhetetlen keretet adott a költségvetési rendszer eljárási kérdéseinek rendezésére. Az akkori törvény sok tekintetben olyan kompromisszumokon alapult, amelyek felett eljárt az idő. Bebizonyosodott, hogy a kincstári intézményrendszer kiépítésére nálunk is szükség van.
Itt meg kell jegyeznem, hogy a kincstári rendszer koncepcionális elemeire az első anyagok már Szabó Iván úr pénzügyminiszterségének időszakában elkészültek. Igazán kiforrott javaslat vagy törvénymódosítási szövegek kidolgozására azonban még nem került sor. Az akkori elképzelések mára sokat változtak. Így például 1994 közepén a kincstári pénzintézet létrehozását, a kincstár hatósági jellegének kialakítását és az önkormányzati rendszer gyors integrálását irányozták elő, amitől a mostani javaslat alapvetően eltér.
A tisztelt Ház előtt levő törvénymódosítás a kincstári gazdálkodás jogszabályi megalapozásával reform értékű változást jelent.
Szeretném hangsúlyozni, hogy a kincstári rendszer fokozatos kiépítése a pénzügyi tisztánlátás információs bázisának kialakulását segítheti az államháztartásban. Így pénzügyi oldalról tisztább képet kaphatunk az állami feladatellátás, a költségvetési gazdálkodás több szintű kapcsolatairól. Ez nem lebecsülhető támpontja lehet az államháztartás szakmai átalakítási programjainak.
A kincstári gazdálkodással számításaink szerint teljes körű megvalósítás esetén több tízmilliárdos, forintban is kifejezhető megtakarítás érhető el. Ezen túl stratégiai előnyöket is jelenthet a kincstár létrejötte. Már működésének első napjától hozzásegíthet bennünket a további reformlépések helyes tartalmának, irányának és módszerének meghatározásához.
Az államháztartásról szóló törvény 1992. évi hatálybalépése óta felhalmozódott tapasztalatok, az államháztartás alrendszereiben azóta bekövetkezett változások, valamint az államháztartási reform keretében a pénzügyi rendszert érintő reformintézkedések kiemelten a kincstár létrehozása a jelenleg hatályban lévő törvény jelentős mértékű módosítását teszi szükségessé.
A kincstár létrehozásának és az Áht. módosításának munkálatait meghatározta és egyben fel is gyorsította a kormány idén májusban jóváhagyott, az államháztartás pénzügyi reformjáról szóló koncepciója. A koncepció rögzítette a kincstári gazdálkodás alapelveit, amelyek egyben az államháztartási törvény módosításának a kincstári rendszerrel összefüggő főbb elemeit is tartalmazták.
(10.10)
A törvényjavaslat definiálja a kincstár jogállását, feladatait és elhelyezkedését a költségvetési és pénzügyi rendszerben. Ezek szerint a kincstár pénzügyi szolgáltatásokat végző központi költségvetési szerv, dolgozói közalkalmazotti besorolás alá esnek, felügyeletét a pénzügyminiszter látja el.
Hangsúlyoznom kell tehát, hogy a kincstár nem hatóság, hanem egy szolgáltató jellegű, speciális pénzügyi tevékenységet ellátó, az állam pénztárcájaként működő intézmény. A kincstár működésének lényegében három sarokpontja van. Egy sajátos pénzügyi tevékenység, amibe a számlavezetésen és a kifizetéseken túl itt most bele kell érteni a költségvetés klasszikus finanszírozási feladatát: a likviditás-menedzselést is.
Az államháztartási információs rendszer működtetése: kifejlett állapotában a kincstár végzi a kincstári kör pénzügyi folyamatainak könyvelését, az előirányzatok és kötelezettségvállalások, valamint azok teljesítésének nyilvántartását. Végül a kincstár jellegzetes kontrollfunkciót lát el, amely semmiképpen sem terjedhet ki az intézményi feladatellátás szakmai, tartalmi vonatkozásaira.
A kincstár által végzett folyamatba épített ellenőrzés a kifizetések előirányzati fedezetének meglétére, illetve formai, alaki vizsgálatokra terjed ki. Az ellenőrzés rendszerében továbbra is a külső ellenőrzést biztosító Állami Számvevőszék és a belső kontrollt végző Kormányzati Ellenőrzési Iroda játszik meghatározó szerepet.
A kincstár a szolgáltatási körébe, az úgynevezett kincstári körbe tartozó szervezetek költségvetéseinek végrehajtásával kapcsolatban ügyviteli, nyilvántartási feladatokat is ellát. Ezen túl gondoskodik a finanszírozási műveletek, a készpénzgazdálkodás, az államadósság törlesztése és megújítása, az állam által nyújtott hitelek nyilvántartása, a kötelezettségek teljesítése, illetve a követelések érvényesítése jogszabályban meghatározott feladatainak ellátásáról.
A törvényjavaslat az államháztartás egészére értelmezett pénzmozgások különböző kategóriáinak, a költségvetési bevételeknek és kiadásoknak, a finanszírozási célú pénzügyi tranzakcióknak, az ehhez kapcsolódó aktív és passzív műveleteknek a definiálásával jogszabályi keretet biztosít az egységes kincstári pénzgazdálkodás alapját képező kincstári egységes számla, azaz az új állami forgóalap létrehozásának. A kincstári egységes számla kialakításával nagyban lehet javítani a költségvetés finanszírozásának hatékonyságát, ezáltal csökkentve a kamatkiadásokat.
A kincstári gazdálkodás hatékony működése szempontjából ki kell emelni a törvényjavaslat azon szakaszait, amelyek jogi alapot biztosítanak az államháztartáson belüli állami transzferek nettó jellegű finanszírozásának. Ez lehetővé teszi az államháztartáson belüli pénzutaztatások kiküszöbölését, ami számottevő megtakarításokat jelent, emellett egyben növeli a személyi járandóságok kifizetésének és a közterhek beszedésének biztonságát.
A nettó jellegű finanszírozás lényege, hogy a normatív állami hozzájárulás a helyi önkormányzatok esetében beszámítással kerül kiutalásra. A beszámítás tartalmazza az államháztartást megillető jövedelemelemeket, a személyi juttatások közterheit és a jövedelemadót. Lényegét tekintve ez csupán egy olyan pénzügytechnikai eljárás, amely nem érinti a helyi önkormányzatok alapvető gazdálkodási jogosítványait. A helyi önkormányzatok költségvetésének elkészítését, összeállítását sem befolyásolja az új finanszírozás.
A pénzügyi pozícióban sem következik be jelentős változás, mivel az eddigi pénzátutalási időpontokat tekintve a közterhek csak igen rövid ideig jelentek meg az önkormányzatok bankszámláin. A törvényjavaslat a kincstári logikának megfelelően rendezi újra a pénzellátási, finanszírozási szabályokat. Felülvizsgálatra kerültek az információs rendszerre vonatkozó előírások is.
Az Áht. módosítása során a kincstári rendszerhez közvetlenül kapcsolódó elemek mellett más fontos szabályozási és eljárási kérdés felülvizsgálata is szükségesnek látszik. Ezek hozzájárulnak a közkiadásokkal való gazdálkodás modernizációjához és néhány meghatározó fontosságú makrogazdasági követelmény érvényesítéséhez. Az sem mellékes, hogy a törvényhozó és végrehajtó hatalmi ágak, azaz a parlament és a kormányzat hatásköreinek költségvetési rendszeren belüli világos elhatárolása és a kormányzati szférán belül a minisztériumok, a fejezetek gazdálkodási jogkörének szélesítése is átgondolásra került.
Az eljárási kérdések sorában újra kell fogalmazni az előirányzatok módosíthatóságának ügyeit. A törvényjavaslat a kiemelt előirányzatokat differenciáltan értelmezi, az előirányzat-módosítások fajtáit is körültekintően definiálja. Az előirányzat-átcsoportosítás az eddiginél rugalmasabb jogi biztosítékot kap, amely megkönnyíti a költségvetési intézményi szférában a szükséges racionalizáló, átszervező intézkedéseket. E tekintetben nagy jelentőségű a költségvetési szervek körében a létszámkeretek bemutatására irányuló szándék, ami a törvényjavaslatban a költségvetési előirányzatok személyi juttatásokból adódó meghatározottsága miatt súlyponti problémát jelent.
A költségvetési szférában, ahol a kiadások jelentős hányada személyi juttatás, a költségvetésről szóló döntéskor látni kell a személyi juttatásokhoz tartozó létszámot is. Ezt az indokolja, hogy a különböző bértörvények alapján igen nagy mértékben kötött a személyi juttatások összege, másrészt érdemi döntés is csak akkor hozható, ha rendelkezésre áll valamilyen információ.
Az előirányzat-átcsoportosítás kapcsán jelentősen erősödik a fejezeti hatáskör és felelősség. A működési kiadásokat, valamint a fejezeti kezelésű előirányzatokat és a fejezeti tartalék felhasználását tekintve a kiemelt előirányzatok szintjén 10 százalékos mértékig átrendezést tesz lehetővé a fejezetnek a törvényjavaslat.
A törvényjavaslat egyértelműbb szabályokat fogalmaz meg a kormány költségvetési rendszeren belüli szerepére is, amelyek átlátható keretek közé szorítják a kormányzati kezességvállalásokat és a tartalék-felhasználást szűkítik.
A kezességvállalásra, valamint az általános tartalékra az eddiginél feszesebb szabályok vonatkoznak. Például az általános tartalék mértékét a központi költségvetés kiadási főösszegének 0,5-2 százalékán belül javasolja a javaslat megállapítani az eddigi 1-3 százalék helyett. Ezzel a felelősség súlypontja nagyobb nyomatékkal hárul a tervezésre.
Ugyancsak nagy horderejű változás lehet az úgynevezett gördülő vagy több éves tervezési ciklus bevezetése. Az államháztartás alrendszereinek költségvetését 1997-től kezdődően a gördülő tervezési rendszerben kell elkészíteni, bemutatni, jóváhagyatni és végrehajtásáról beszámolni. A gördülő tervezés három évre előre történik, így a prezentáció valójában több költségvetési évet fog át s ezzel biztosítja a folyamatok értékelhetőségét, tervezhetőségét, a kitekintések összegszerű megalapozását. A középtávú tervezési rendszer keretében az éves tervezési módszertan is megújításra vár.
Mindezek hátterében a fokozatosan kiépítendő kincstári információs rendszer átfogó működése van. A kincstári informatika eredményeként középtávon teljes körű és megbízható, közgazdaságilag értelmezhető, idősorba rendezhető és nemzetközileg összehasonlítható adatbázisok állíthatók elő az államháztartás teljes rendszerében.
A pénzügyi szakemberek körében általános volt a vélekedés, hogy túlzottan sok alap működik s gazdálkodásukban nagyon sok probléma van. Murphy törvényei közé illene, hogy az elmúlt időszakokban, ahányszor a kormány csökkenteni akarta az alapokat, jó esetben nem nőtt a számuk. A túl sok alap egyértelműen csökkenti a költségvetési politika rugalmasságát, korlátozza a makroszintű követelmények érvényesülését, a parlament allokációs hatáskörét és jelentősen nehezíti az ellenőrzést is. Tovább fokozza az alapok körüli bonyodalmakat, hogy gazdálkodásuk szabályossága számos esetben megkérdőjelezhető.
Itt hivatkozom az Állami Számvevőszéknek arra az összegzésére, amelyet az alapok auditálásának eredményeként készített el. Ebből kiderült, hogy a precíz auditorok az összes elkülönített állami alap kevesebb mint felét, szám szerint tizenkettőt találtak hitelesítésre alkalmasnak, ötöt pedig nem fogadtak el.
Tisztelt Ház! A szabályozás kialakításakor az lebegett a szemünk előtt, hogy olyan elkülönített állami pénzalapok legyenek, amelyek az éves költségvetés keretében szervesen illeszthetők a megnövekedett fejezeti hatáskör rendjébe, továbbá hogy szabályozásuk, finanszírozásuk megfeleljen a költségvetés általános szabályrendjének.
Az elkülönített állami pénzalapok előirányzatainak módosítását az Áht. korábban nem szabályozta. A javaslat igazodóan az államháztartási gazdálkodás újonnan megfogalmazott alapelvéhez, nevezetesen az előirányzat-gazdálkodáshoz, a kiadások növelését csak abban az esetben teszi lehetővé, ha többletbevételek keletkeznek vagy maradványok felhasználásáról van szó. A bevételi előirányzatok elmaradásának a kiadási előirányzatok csökkentésével kell együtt járnia, hiszen nincs más automatikusan belépő finanszírozási forrás.
A törvénymódosítás szigorítást fogalmaz meg az alapok létrehozásának feltételeiben is. Ez nem kevesebbet jelent, mint hogy az alapnak legalább 50 százalékban törvényben felsorolt, nem költségvetésből származó bevételi forrásokat kell biztosítani. A hatályos törvény eddig külön törvénybe utalta a kincstári vagyonkör szabályozását, de ez 1992 óta nem született meg. A kormány ezért régi adósságot törleszt, amikor a kincstári vagyonra vonatkozó passzusokat beilleszteni javasolja az államháztartásról szóló törvénybe.
Úgy láttuk, hogy nincs szükség külön törvényre, mert az államháztartás szabályozásának egysége jobban érvényesül, ha a kincstári vagyongazdálkodással foglalkozó szabályozás az államháztartási törvény részét képezi. Az ezzel kapcsolatos elvek és szabályozási szempontok alapján figyelembe kell venni az állami vagyon egyes elemeiről már megjelent egyéb jogszabályokat és a törvény hatálya alá tartozó vagyontömeg tartalmát. Itt a kizárólagos állami tulajdonként megjelölt vagyontárgyakra és a kizárólagos állami tevékenységből eredő vagyoni értékű jogokra kell gondolni.
A vagyonelemek egy része eredeténél, keletkezésénél fogva kerül a kincstári vagyon körébe például természeti erőforrások, kiemelkedő nemzeti értéknek minősülő vagyontárgyak , más része azért, mert funkciója szerint különböző állami feladatok ellátásához biztosít tárgyi feltételeket.
(10.20)
Ennek során tehát a bekerülés fő kiválasztási elve az adott állami vagyon közcélúsága, illetve az állami feladatok ellátása.
Az állam nevében a tulajdonosi jogok gyakorlója a pénzügyminiszter. A kincstári vagyonnal kapcsolatos központi feladatokat a pénzügyminiszter felügyelete alá tartozó, e célra létrehozott szervezet: a Kincstári Vagyonigazgatóság látja el. Ennek megalakulásával az eddigi Kincstári Vagyonkezelő Szervezet megszűnik.
A pénzügyminiszter hatásköre nem korlátozza a kincstári vagyon racionális hasznosítását és működtetését, amely alapvetően az állami közfeladatok ellátásához kötődik. A kincstári vagyon működtetése olyan jogviszonyt feltételez, amelynek egyik oldalán az állam nevében a tulajdonosi jogok gyakorlója, másik oldalán a működtető jelenik meg. Ebben a jogviszonyban a Pénzügyminisztériumnak csak garanciális szerepe lehet, a tárcák állami feladatellátással kapcsolatos jogkörei érdemben nem csökkenhetnek a kincstári vagyon felhasználói oldalán.
Nagy előrelépést jelent, hogy a kincstári vagyon törvényi szabályozásával jó esély van arra, hogy e mindeddig rendezetlen, jelentős mértékű vagyoni körben egységes elvek szerinti gazdálkodás és részletes, illetve teljes vagyonnyilvántartás alakulhat ki.
Tisztelt Országgyűlés! Úgy vélem, ez a törvénymódosítás hozzájárul ahhoz, hogy az államháztartás gazdálkodását kifejező új filozófiát rögzítő elvek érvényesüljenek a költségvetés mindennapi gazdálkodásában. Miről is van szó? Arról, hogy a kincstár létrejöttével a költségvetési intézmények vagy fejezetek kizárólagos kötelezettségvállalási és utalványozási jogköre nem változik, szabadon rendelkeznek a számukra jóváhagyott előirányzatok felett. Lehetővé válik azonban egy olyan szigorú rendszer kidolgozása, amelyik a széles értelemben vett közpénzek felhasználását szabályozza. Ennek alapvetése, hogy közpénzt csak megfelelő törvényi felhatalmazás alapján és csak arra lehet felhasználni, amire a felhatalmazás szól.
Jelentős eredménynek kell elkönyvelnünk, hogy létrejön a kincstár pénzforgalmát bonyolító egységes számlarend. Erről a forgóalapról tényleges pénzforgalmi kifizetésre csak természetes személyek és a kincstári gazdálkodás hatálya alá nem tartozó szervezetek számára lesz lehetőség, mégpedig számla alapján és utólag. A kincstári körön belüli elszámolásokat az intézmények számára a külső pénzforgalommal azonos módon és súlyúan kell kezelni, de a kincstári számla forgalmát nem érintő pénzforgalom nélküli átvezetéssel kell rendezni. Lehetővé válik majd annak a vitának a lezárása is, hogy az államháztartás a GDP-nek milyen arányú részét centralizálja, osztja el, mivel a nettó elvű finanszírozás kiküszöböli a halmozódásokat.
Ugyancsak fontos hozadéka a törvénymódosításnak, hogy a kincstár, illetve az egész államháztartást átfogó kincstári információs rendszer lehetővé teszi, hogy naprakészen és hitelesen álljon rendelkezésre minden közpénzekkel kapcsolatos pénzügyi információ.
A kincstárnak olyan formában kell adatokat és információkat szolgáltatnia, hogy a kincstári körbe tartozó szervezetek tényleges tevékenysége, bevételeik és kiadásaik megalapozottan tervezhetők és nyomon követhetők legyenek, azok megfeleljenek mind a magyar, mind a nemzetközi számbavételi kötelezettségeknek és szabványoknak. Szükség szerint látnunk kell az előirányzat-felhasználás parlamenti felhatalmazásait, az előirányzatokat, a tényleges felhasználásokat és a megvalósított állami feladatok költségeit.
Hangsúlyoznom kell azonban, hogy az államháztartási információs rendszer kiépítése egy nagy léptékű és több éves folyamat, amely túlmutat a kincstári gazdálkodási rendszer keretein. Ennek modernizációja számottevő fejlesztési költségkihatásaival együtt is elkerülhetetlen az államháztartási reform sikeres végigvitele szempontjából, azaz erre a kincstári gazdálkodástól függetlenül is égetően szükség van. A költségvetési gazdálkodás számlarendjét az Állami Számvevőszék közreműködésével megalkotásra kerülő kormányrendelet fogja előírni, aminek elfogadását ez év végéig tervezzük. Ami magát a kincstári gazdálkodás szervezeti és működési költségeit illeti, nem egy zöldmezős bürokratikus intézmény kiépítésében gondolkodunk, hanem a meglévő kincstári funkciók és elemek újjászervezése, hatékonyabb módon való működtetése a cél.
A kincstár felállítása sem rövid, sem hosszú távon nem járhat lényeges többletterhekkel, mert a szervezet alapvetően az Állami Fejlesztési Intézet és a Magyar Nemzeti Bank egyes elemeire épül. A kincstár elődeinek költségei eddig is az adófizetőket terhelték, csak ezeket a pénzeket nem egyetlen előirányzatként jelenítették meg. Az államháztartás szélesebb körére kiterjedő kincstár kiépítése egy lépcsőzetes, hosszabb folyamat, amely felfutásában sem bővítheti a pénzügyigazgatási szférában a létszámot, sőt hatékony működése, jól szervezett rendszere még létszám-megtakarítást is eredményezhet. Alapállásnak tekintjük továbbá, hogy a kincstári rendszerre történő átállás semmilyen körülmények között sem okozhat zavart az intézmények mindennapi életében.
Javaslatunk szerint a törvény hatálybalépésének időpontja 1996. január 1-je. Az 1996-os költségvetési törvény előkészítése, a költségvetési előirányzatok megalapozása a kincstár január 1-jei indulását feltételezve történt.
Tisztelt Ház! Engedjék meg, hogy az államháztartás vitelével kapcsolatos felelősségünket egy európai hírű példaképünk, Magyari Zoltán két világháború között megfogalmazott soraival is alátámasszam: "Az államháztartás irányítása tehát az ország egész sorsára kiható jelentőségű. E fontosságánál fogva az a kívánatos, hogy ne ötletszerű legyen, a mindenkori erősebb vagy hangosabb érdekek kielégítéséből álljon, hanem nagy körültekintéssel, messze kitűzött célokkal és a gazdasági élet szakadatlan folytonosságával számolva történjék."
E gondolatok jelenünkhöz szóló tanulsága, hogy az államháztartás rendbetelének nemcsak egy nemzedék mindennapi szorító kihívásaira, hanem többgenerációs szempontjaira kell tekintettel lenni.
Végezetül kérem az Országgyűlést, hogy a törvény módosítását vitassa meg és fogadja el, hogy a törvényjavaslatban szereplő reformok, különös tekintettel a kincstári rendszer működésére, január elején életbe léphessenek. Köszönöm figyelmüket. (Taps.)