Szász Domokos (SZDSZ)

1995. november 5.

SZÁSZ DOMOKOS, a Szabad Demokraták Szövetsége képviselőcsoportjának vezérszónoka: Köszönöm a szót, elnök asszony. Kedves Képviselőtársaim! Igen nagy terjedelmű szabályozásról van szó mint ahogy azt az elnök asszony említette a T/1543. számon benyújtott módosító javaslatban, amely a '92. évi XXXVIII. törvényt, illetve az ahhoz kapcsolódó egyéb törvényi rendelkezéseket is módosítja. Ahhoz, hogy érdemben, általánosságban szólhassak ezen módosító javaslatról, bizonyos előzményeket meg kell ismételnem most. A Ház nem minden tagja, de többen emlékeznek arra, hogy '91-ben terjesztették be először az államháztartási törvényt, amely eredeti szándéka szerint igazi államháztartási reform szeretett volna lenni, de nem úgy sikerült, hiszen egy államháztartási reform azt jelenti, hogy az államháztartás tartalmát csökkentjük, míg a '91-ben benyújtott törvény tulajdonképpen csak a költségvetés készítésének rendjét szabályozta, semmi mást. Kétségtelen, hogy bizonyos zavarok miatt akkor ez nem készülhetett el időben, de mind a mai napig az előző kormányzati ciklusban nem készültek el azok a feladatok, amelyek lehetővé tették volna azt, hogy egy normális költségvetési működést biztosítsunk, tehát annak a végrehajtását. Tulajdonképpen '94-ben kezdődött meg az a munka, ami azt célozta, hogy az államháztartásban a közpénzek kezelését szabályozzuk.

Ez a törvényjavaslati módosítás nagyrészt azt tartalmazza, hogy két intézményt hoznánk létre a közpénzek kezelésére először a hosszú elnevezést mondom -: a magyar állami kincstárat, amit a továbbiakban csak kincstárnak fogok nevezni, és a magyar kincstári vagyonkezelő intézetet, amely az úgynevezett nem vállalkozói vagyon kezelésével foglalkozna.

Nagyon nagy terjedelmű a módosítás, amit az indokol, hogy egyrészt meg kellett változtatnunk a szabályozási körülményeket, továbbá a korábbi törvények változtatása kapcsán ismételten bele kellett nyúlnunk ebbe a törvénybe is például a kisebbségi önkormányzatok kapcsán , valamint szakmailag indokolt, hogy a számlakezelés rendjét, a számlarendet is módosítsuk, új fogalmakat kellett bevezetni a törvényben, és a teljes menetet szabályoznunk kellett. Ahhoz, hogy megértsük, miért volt szükség ezen törvénymódosításra, át kellene tekintenünk egy kicsit, hogy ez szerte a világon, a nálunk fejlettebb jogállamokban hogyan és miként működik.

Részletesen elolvasva a törvényjavaslatot, arra a meggyőződésre jutottam, hogy tulajdonképpen a francia és a német modell vegyítéséről van szó a jelen törvényjavaslat-módosításban, sőt, szerintem inkább a franciára hasonlít, ezért én erről a kettőről mondanék néhány szót.

A német azért érdekes, mert hiszen a régi magyar államigazgatásban tehát 1950-ig tulajdonképpen egy ahhoz nagyon hasonló rendszer volt életben. A német úgy épül fel, hogy kiegyensúlyozza a dolgokat: ahol pénz van, ott ne legyen hatalom, ahol hatalom van, ott ne legyen pénz, amit manapság úgy mondunk, hogy az utalványozó és a könyvelő legyen kettéválasztva, és ezeket a feladatokat úgynevezett pénztárakon keresztül valósították meg, mindez a közpénzek felhasználásának valamennyi területére kiterjed. A magyar rendszer egészen '950-ig nagyon hasonló volt ehhez. A maihoz képest azzal a differenciával, hogy az adókivetés és -beszedés módja egészen más volt, hiszen akkor kivetett adókat kellett beszedni, most pedig önbevallás szerint fizetjük és csak utólagosan ellenőrzik, tehát a korábbi modellhez képest van némi eltérés.

Nagyon érdekes a német modellben szereplő hároméves gördülő tervezés, tehát hogy nemcsak egy adott költségvetési évre csinálnak részletes költségvetést, hanem az azt követő két évben egy gördülő költségvetést valósítanak meg, amit ez a jelenlegi módosítás átvett. Bizonyos fejlődésen a német rendszer is átment, úgy, ahogy korábban a magyar is. A '70-es években még majdnem 50 ezer ilyen pénztár működött, a '90-es években ezek száma körülbelül 100-ra csökkent le, a mostani tervek szerint pedig már csak 16 ilyen úgynevezett pénztár lenne, amely a közpénzek kifizetésével és beszedésével, tehát közvetlenül a pénzforgalommal foglalkozna. Nagyon érdekes dolog és erről a későbbiekben kívánok majd pár szót szólni , hogy a német rendszer integrálódott a bankrendszerrel. A jelen módosítás, a mi, saját 1543. számú módosításunk nem tartalmaz ilyet, később azonban bizonyos indoklással mégis megfontolásra javaslom.

A francia rendszer egészen különleges és azt hiszem, a világon egyedülálló: teljesen centralizált és nagyon szigorú. Nem akarom a részleteit emlegetni, de ott a közpénzek felhasználását a közkönyvelő engedélyezi teljes anyagi felelősséggel három szinten a legalsó, a megyei szinten, ami a középső szintnek számít, és ezek tanácsában, egy felső szinten és ellát egy csomó olyan dolgot is, ami nem feltétlenül tartozna egy kincstár feladatkörébe.

(14.10)

Ilyen például az, hogy a területéhez tartozó állami vállalatokat is ellenőrzi. Idetartozik az, hogy előrejelzéseket bocsát ki gazdasági döntések meghozatalához. Az állami adósságot kezeli, ami tulajdonképpen a kincstárnak egy természetes feladata, tehát nálunk is így lesz. Ugyanakkor biztosítja azt, hogy minden egyes minisztériumnál, tehát minden olyan helyen, ahol a közpénzek kifizetése megtörténik, úgynevezett közkönyvelőt telepítenek, amely közkönyvelő aláírása, engedélye, tehát utalványozása nélkül közpénzek fizetése nem lehetséges. Ez többnyire a közigazgatás meglévő struktúrájába telepített ember, tehát helyileg ott létezik, például a minisztériumokban vagy a megyei területi igazgatóságokon, de a pénz meg a munkáltatói jogállása az ottani pénzügyminisztériumtól függ.

Mindkét rendszernek, a németnek és a franciának is hangsúlyozottan előnye az, hogy előírásokkal, előirányzatokkal dolgozik, tehát a pénzmozgást csökkenti, amennyire csak lehet, csak előirányzatok közti átvezetéseket alkalmaz; és az a lényeges szempont mind a kettőnél, hogy elválik a pénz és a hatalom, tehát az utalványozás és a könyvelés kettéválik.

Mindkét rendszerből mindkét elemet a mi javaslatunk átvette, és ez komoly pozitívuma. Ugyanakkor a francia rendszerben szerepel egy olyan újdonság is, amit a mi törvényjavaslatunk nem tartalmaz, de én később javaslom esetleges módosításokkal belevenni, ahol is különböző szintű dokumentumok befogadását kötelezően előírja az ottani törvény, egészen addig a mélységig, hogy az önkormányzatoknak a meghatározott számlarendben készített költségvetését szankcionálás terhe mellett meg kell küldeni a központi kincstár számára, ahol nemcsak befogadják, hanem ellenőrzik is tartalmilag. Ily módon fegyelmező ereje folytán lényegesen részletesebb és pontosabb költségvetésekkel lehet dolgozni.

A törvényjavaslat rengeteg paragrafusmódosítást tartalmaz, de két lényeges irányt szab, és azok működését szabályozza az új fogalmak meghatározása mellett. Mint ahogy jeleztem, az egyik a kincstár létrehozása, a másik pedig a kincstári vagyon igazgatósága.

Most meg kell néznünk azt, hogy miért is volna szükség Magyarországon arra, hogy létrehozzuk ezeket az intézményeket. Ehhez taglalni kell azt, hogy jelenleg milyen állapotban leledzünk. Igaz-e az, hogy szükségünk van arra, ami Németországban, Franciaországban és a fejlett országok többségében réges-régóta megvan? Amíg Franciaországban 90 százaléka a közpénzeknek átfolyik a kincstáron, Németországban 80 százaléka, ha jól emlékszem, az USA-ban, ahol kicsit lazább a szabályozás, 50 százaléka még átfut, Magyarországon jelen állapotban kincstár nélkül 25 százaléka fut át, tehát az államadósság nagysága és annak kezelése miatt olyan nagy ez a szám. Tehát a 25 százalék attól ilyen magas, mert az államadósságot kezeljük, enélkül olyan 8 százalékra tehető.

A jelenlegi helyzetre az jellemző, hogy szétaprózott. Tehát a közpénzek kezelése Magyarországon szétaprózott, és ezt most logikailag értem, és nem területileg. Tehát arról van szó, hogy ha az önkormányzati rendszerünk szétaprózott, ettől még logikailag a közpénzek felhasználását nem feltétlenül kéne szétaprózottan csinálni. Gyakorlatilag minden forintunk átcsúszik minden állami intézményen, ahelyett, hogy ezt az előbb említett példák szerint valami központi kezeléssel látnánk el.

Nem megoldott a jelen magyar helyzetben az előírások túllépésének kezelése, semmiféle szankció hozzá nem fűződik. Az a helyzet, hogy a szállítók többsége bízik az önkormányzatokban én ezt a példát hozom föl, de természetesen a többire is igaz , miszerint ha szállít neki, akkor azt majd valaki kifizeti, ha más nem, akkor az állam tehát egy ilyen belső hit-elem lép föl a rendszerben.

Az információs rendszer manapság eléggé tragikus; nem a hardverre gondolok, hanem inkább a szervezésére és azok egységességére nem kívánok rá részletesen kitérni. Ahol a fejlesztés egy kicsit előrehaladottabb állapotban van, ott már önálló információmonopóliumok kezdenek kialakulni, és ezek cseréje, fölhasználása nem szabályozott.

A költségvetés készítése és végrehajtása jelen állapotában összemosódik; nem állítom azt, hogy a kettő azonos, de összemosódik. A francia és a német példán mint alapelvnél, úgy kell nálunk is majd javítani, ahogy náluk, miszerint szét kell választani azt, aki készíti, tehát aki utalványoz, és azt, aki végrehajtja, aki könyvel.

Ugyanakkor Magyarországon még mindig nem megoldott az előírások módosításának problémája ez alatt a jogi szabályozást értem , bizonyos jogosítványok az Országgyűlésnél vannak, bizonyos jogosítványok és ezek többsége a kormánynál, illetve a pénzügyminiszternél van. Ezzel együtt nem teljesen szabályozott jelen helyzetében a módosítás. Éppen ezért a kincstár felépítésénél a következő alapelveket kellett megvalósítani, és erről szól a törvény:

Előirányzatokkal kell gazdálkodni és a pénzmozgást szűkíteni kell. Ez a likviditási célt szolgálja; minél kevesebb pénzzel kell dolgozni, annál jobb a likviditása a teljes rendszernek, tehát az államháztartásnak. Ugyanakkor teljesen áttekinthető és ellenőrzött rendszert kell bevezetnünk. Nem lehet az, hogy más-más szférájában az államháztartásnak más-más információtartalmú adatokkal kelljen dolgozni. A harmadik követelmény, amit egy ilyen kincstártól meg lehet követelni és a törvény előírja, miszerint naprakész információkkal kell dolgoznunk, amelyek, mint említettem, egységesek és egyformán értelmezhetők.

Ezt a három követelményt állítottuk a törvényjavaslatban; pontosabban a törvényjavaslatban még maga a létrehozás nem szerepel, hiszen az kormányhatározatokkal fog megvalósulni, de ennek jogi szabályozásához szólnak az előterjesztés módosító paragrafusai.

Mi volna egy ilyen kincstár funkciója? Most, hogy már az alapelveket rögzítettük, tehát hogy mit várunk el tőle. Ezek után a funkciói azok volnának, hogy előirányzatokkal gazdálkodjék, tehát a kincstár úgynevezett kincstári giróként működne, utólagos finanszírozással tehát nem leutalom a pénzt, egy kicsit kamatoztatják, és aztán majd kifizetik, amikor gondolják. A számlavezetést össze kell vetni, egybe kell vezetni. Ez a munka egyébként már megkezdődött '94-ben, '95-ben, és komoly anyagi megtakarításokkal járt; fejből nem emlékezem, és nem kívánok a számokkal dobálózni. Ugyanakkor pénzforgalom nélküli kiadási és bevételi lehetőségeket tesz lehetővé ez a giro-rendszer, amiről az előbb beszéltem. Tehát államháztartáson belüli intézmények egymás közt pénzmozgással nem is foglalkoznak mindaddig, amíg az államháztartás határain kívülre nem kerül.

Nagyon fontos az, hogy a folyamatba beépített ellenőrzés kell legyen, ami létezik a német és a francia rendszerben is. A kincstár nem teljesíthet kifizetést akkor, ha a megadott előirányzat legális előirányzat, hangsúlyozom ezt nem teszi lehetővé. Tehát előirányzaton felüli kifizetéseket egyszerűen meg kell tagadni. A jelen javaslatban ez nem szerepel ennyire szigorúan, de például a francia rendszer ezt szigorúan előírja. Esetleg javasolom megfontolni később.

Tervezi a törvényjavaslat a német mintára bevezetendő hároméves gördülő tervezést, tehát az adott költségvetési évet és a rá következő kettőnek a tervezését mindig csúszó vagy gördülő tervezési menetben.

Ugyanakkor a kincstár feladata természetszerűleg, mint minden kincstárban, az államadósság kezelése, a készpénzállomány, a deficit kezelése és a többi ügyek.

Most mondhatná az ember, hogy idáig nagyon szép a dolog, ha a jelen törvényjavaslattal a kitűzött alapelvek mentén a kitűzött célokat meg tudjuk valósítani, akkor az minden bizonnyal tetemes haszonnal jár. Számszerűsítve az ügyeket meg látva, hogy már nincs arra sok időm , ez körülbelül úgy fest, legalábbis az elképzelések szerint bár ennél nyilván komplikáltabb a számszerű adatok meghatározása , hogy körülbelül lehet a számlák egybevezetése folytán olyan 37-38 milliárdot megtakarítani az elkövetkező néhány évben, míg ez százszázalékosan megvalósul; lehet spórolni azon, hogy az önkormányzatok társadalombiztosítása, személyi jövedelemadója nem vándorol a pénzintézetekbe... (Az elnök pohara megkocogtatásával jelzi a felszólalási idő leteltét.).., az néhány milliárd; és lehet spórolni azon, hogy a társadalombiztosítások egymás közti mozgását is lerövidítjük. Ugyanebből fakadó hátránya az mint említettem, a kincstár pénze egyszámlán mozogva giro-rendszerben mozog , hogy a bankok, amelyek eddig kezelték ezen számlákat, mivel kivonják tőlük ezeket a számlákat... (Az elnök újra figyelmeztet a felszólalási idő leteltére.)... igenis, elnök asszony, mindjárt befejezem , kivonják tőlük ezeket a számlákat, forráshiányossá válhatnak, tehát ezt a forrást kivonják tőlük, és ez nehézség. Javasoljuk és talán módosító javaslatokat fogunk majd erre is beadni , hogy ezt a helyzetet, az egyébként is támogatandó bankok még nehezebb helyzetét hogy és miként lehet megoldani.

(14.20)

Végezetül csak néhány problémát sorolnék föl... igenis?