Bogár László (MDF)

1995. november 5.

DR. BOGÁR LÁSZLÓ, a Magyar Demokrata Fórum képviselőcsoportjának vezérszónoka: Köszönöm a szót, elnök asszony. Tisztelt Ház! Az előttünk fekvő törvényjavaslat pontosabban az államháztartási törvényt módosító csomag egy régóta húzódó, létező problémát kíván megoldani. Akár csak az államháztartási reform egészét és egyes részeit illetően, itt is igaz az, miszerint abban még csak egyetértés lenne, hogy átfogó változtatásokra van szükség, mégis ezek a komplex reformok, amelyek a megoldást jelentenék, lassan egy évtizede késnek. Attól tartok, mindez aligha lehet a véletlen műve, ezért engedjék meg, hogy mielőtt a törvénymódosítás konkrét részleteire rátérnék, néhány szót szóljak az államháztartási reform általános kérdéseiről is.Fontos volna tisztázni, hogy amikor államháztartási reformról beszélünk, ez valójában két, egymással összefüggésben levő, de egymástól mégis tartalmilag különböző kérdést takar. Erre a tisztázásra azért van szükség, mert az egyik komplexum gazdaságtechnikai problémák együttesét jelenti, míg a másik komplexum stratégiai jelentőségű, gazdaságpolitikai, sőt par excellence politikai hatalmi kérdések megoldását igényli vagy inkább fogalmazzunk úgy: igényelné. Mivel ez utóbbi körül nemcsak a hozzávetőleges konszenzus nem alakult ki a különböző politikai erők között az elmúlt évek során, hanem még a feladat értelmezését illetően is ádáz viták zajlanak, ez eddig többé-kevésbé sikeresen akadályozta meg azt is, hogy legalább a gazdaságtechnikai jellegű kérdésekben szülessenek döntések a szükséges változásokról.

Ezért van az, hogy bár a jelenlegi törvénymódosítás a szakapparátus műhelyeiben már régóta formálódik, mégis hosszú út vezetett idáig, és ez a késlekedés nyilván további veszteségeket okozhat folyamatosan.

Még néhány mondat erejéig a nagy horderejű államháztartási kérdésekre visszatérve: azt gondolom, hogy a probléma lényege valahol ott húzódik, abban fogalmazható meg, hogy 1950 és 1995 között a lakossági jövedelmekben a költségvetési transzferek aránya 10 százalékról 40 százalék fölé emelkedett, ami horribilis növekedés. Mindenki tudja, hogy viszonylag rövid időn belül ezt körülbelül a felére kellene csökkenteni, és azzal is mindenki tisztában van, hogy ez óriási konfliktusokkal járó, rendkívül kényes politikai feladat lesz, lenne. Annál is inkább és ez a dolog soha nem hangoztatott másik oldala , mert közben, tehát az említett negyvenöt év alatt végbement valami más is. Nevezetesen az, hogy míg az egy aktív kereső egy teljesített munkaórájára ma körülbelül hétszer annyi GDP esik, mint 1950-ben, az egy keresőre jutó reálbér és azt hiszem, ezt kevesen tudják az országban ma az 1950-es szint kétszeresét sem éri el, mindössze 86 százalékkal magasabb, mint 1950-ben volt.

Lehetne ugyan ezt a tényt finomkodó kifejezésekkel körülírni, de attól a tény tény marad: az elmúlt negyvenöt év során három és félszeresére tehát a hétnek és a kettőnek a hányadosa nőtt a magyar aktív keresők kizsákmányoltsági rátája nem tudok másféleképpen fogalmazni , ami gazdaságtörténetileg példátlan. Hozzátenném: már az 1950-es ráta sem volt éppen alacsony. Ugyanezen idő alatt a költségvetési transzferek tizennyolcszoros horribilis reálnövekedése még így is valójában csak egy szerény kompenzációját jelentette ennek az óriási gapnek, ami, ha úgy tetszik, a munka termelékenysége és a reálbérek növekedése között kialakult.

Úgy gondolom, ezek után evidens, hogy a túlfogyasztás mítosza semmiféleképpen enyhén szólva nem állja meg a helyét a magyar társadalomra nézve az elmúlt évtizedekre vonatkozóan.

Nos, amíg ezekről a kérdésekről nem kezdődik tárgyszerű párbeszéd, én azt hiszem, illúzió abban reménykedni, hogy az államháztartási reform tartalmi része elkezdődhet, és sajnos az a késlekedés, amely az elmúlt másfél évben is tapasztalható, azt hiszem, erről is szól. A technikai jellegű változások ettől persze elindulhatnak, és mint azt az előttünk fekvő törvényjavaslat léte is demonstrálja, el is kezdődnek, ha kicsit késve is; ám ezek hatása mondanom sem kell, ez mindnyájunk számára evidens , a pénzben kifejezhető pozitív eredményei természetesen sokkal mérsékeltebbek, mint annak a másik reformvonulatnak.

Ezek után lássuk a kincstári rendszer kialakítását célzó törvényjavaslatot konkrétabban! Azt gondolom, egyetérthetünk az előterjesztő diagnózisával, nevezetesen elsősorban azzal, hogy a mai gyakorlat talán legkritikusabb területe a közpénzek kezelése, a költségvetési pénzellátás drága és sok visszásságot eredményező rendszere; vagyis hogy minden egyes költségvetési forint ténylegesen, fizikai valóságában is átmegy az intézményeken, vagy legalábbis nagy részén.

Nemzetközi összehasonlításban a központi költségvetésből az államkincstáron át közvetlenül a végső jövedelemtulajdonos számára kifizetett összeg aránya még a leginkább decentralizált Egyesült Államokban is meghaladja az 50 százalékot, de Németországban 80 százalék, Franciaországban pedig több mint 90 százalék. Ugyanez Magyarországon, ahol kicsit tragikomikus a költségvetési centralizáció lényegesen magasabb, mint az említett országokban, mégis ez az arány csupán 25 százalékot tesz ki; sőt, ha az államadósság-szolgálati kötelezettségeket leszámíthatjuk, akkor pedig inkább jelkép, mint szimbólum: 8 százalékot tesz ki. Már ez is éppen elég indokul szolgálhatna a kincstári rendszer létrehozására, de emellett a közpénzek kezelésének jelenlegi gyakorlata nem nyújt rendszerbeli garanciát arra, hogy az előirányzatoktól ne szakadjanak el a kötelezettségvállalások; keverednek a folyó és tőkeműveletek; az államháztartáson belüli transzferek és piaci kapcsolatokhoz fűződő pénzmozgások konszolidáltsága hiányzik és a többi lehetne hosszan folytatni a sort. Az előterjesztő az előzetes elemzésekben ezt meg is tette.

Kétségtelen tehát, hogy a pénzügyi rendszer reformja keretében javasolt kincstári gazdálkodásnak nincs más, érdemi megoldást jelentő alternatívája. Abban sincs nagyon vita, hogy mik lehetnének a kincstári rendszer bevezetésének alapelvei; tehát hogy a pénzforgalom és ezzel az államháztartás külső finanszírozási szükséglete minimalizálódjon; az államháztartáson belül a pénzeszközök áttekinthető, ellenőrizhető, rendeltetés- és szabályszerű felhasználása biztosítva legyen; a döntést hozókat pontos és naprakész információkkal lássa el és a többi. Mindez alapvetően a törvényben rögzített három fő eszköz segítségével valósulna, valósulhatna meg. Nevezetesen: az előirányzat-gazdálkodással, az utólagos finanszírozással és a kincstári számlavezetés létrehozásával és összehangolásával.

Az első az előirányzat-gazdálkodás kizárólagosságának bevezetése. Ez azt jelenti, hogy a kincstár az adott szervezet számára kiadást akkor és csak akkor teljesíthet, ha arra a költségvetésben előirányzat van. Ez mentesíti az intézményeket a pénzgazdálkodás mindennapos technikai gondjaitól, így legalábbis elvileg a szakmai feladatok tartalmi végrehajtására helyeződhet végre a hangsúly. Azért csak elvben, mert mint erre később majd szeretnék kitérni az intézmények belső érdek-, erő- és hatalmi viszonyainak bázisán korántsem mindenki látja így, és aligha fogadja majd mindenki kitörő örömmel ezeket a változásokat. Tehát a belső súrlódásokkal természetesen számolni kell.

Az előirányzat-gazdálkodáshoz logikusan kapcsolódik az utólagos finanszírozás rendszere, vagyis értelemszerűen megszűnik a támogatások időarányos, előre, a hó elején történő átutalásának szisztémája. A kincstár csak és kizárólag a szakmai teljesítés után, számla alapján teljesít majd kifizetést.

És végül: a kincstári rendszerben a pénzkezelés jelenlegi, az intézményi pénzforgalmi bankszámlákra és az azok feletti intézményi rendelkezési jogra épülő rendje megszűnik. Lezajlik a számlák összevezetése, a kincstári egyszámla létrehozása. Mindez a pénzek jól ismert utaztatásának nehézkes és drága rendszerét megszünteti, és helyette egy olcsóbb, korszerűbb és áttekinthetőbb struktúrát hozhat létre.

(14.30)

Ami tehát a fő célok törvénymódosításban tükröződő megvalósítását illeti, a javaslat, színvonalát tekintve, jó közepesen felmondja a leckét. Tehát elvileg akár rövid időn belül működésbe is léphetne ez az új rendszer. De! És itt a törvénymódosítással kapcsolatos aggályainkra szeretnék kitérni, ami két területre vonatkozik. Az egyik az a diszkrét, de mégiscsak határozottan érzékelhető törekvés a törvényjavaslatban, hogy a kincstár létrehozását célzó módosítások mellett némileg szűkülnének az Országgyűlés és bővülnének a kormány, illetve a Pénzügyminisztérium jogosítványai. Egyik eklatáns, a sajtóban, sajtóelemzésekben is megjelenő példája ennek a 38. §, amely úgy fogalmaz: a kormány a költségvetés egyenlegtervezettől tartósan és jelentős mértékben eltérő kedvezőtlen évközi alakulása esetén előirányzatokat zárolhat, csökkenthet, illetve törölhet. Anélkül szerepel mindez, hogy bármiféle definícióval rendelkeznénk arról, hogy mi minősül tartós és jelentős eltérésnek.

Ez még akkor is aggályos, ha a paragrafus siet megjegyezni, hogy természetesen azon előirányzatok kivételével, amelyek évközi megváltoztatási jogát az Országgyűlés magának tartotta fenn, ami, lássuk be: nemes gesztus a törvény-előkészítő részéről, mármint hogy hajlandó törvényben is rögzíteni, hogy tiszteletben tartja a parlament jogait.

Nem túlságosan megnyugtató az sem, hogy a törvényjavaslat utolsó szakaszában a kormány és a pénzügyminiszter számos felhatalmazást kap arra, hogy a részletekről rendeletben intézkedjék. Kormányrendeletben szabályozzák például a kincstár és a kincstári vagyonkezelő igazgatóság működését, miközben az állam vállalkozói vagyonáról törvény intézkedett, valamint a különböző költségvetési intézmények jogosultságait is.

Nem teljesen világos az sem, hogy ki és hogyan kontrollálja azt a funkciót, amelyet a kincstár az állampapírok kibocsátása terén kapna.

Aggályaink egy további csoportja arra épül, hogy vajon a régi rendszerről az újra való áttérés valóban olyan zökkenőmentes lesz-e, mint ahogyan azt az előterjesztő szándékai tükrözik, illetve a megtakarítások és a pótlólagos ráfordítások aránya valóban olyan kedvező-e, mint ahogyan a prognózisok mutatják. Mivel semmiféle részletesebb hatáselemzés nem készült legalábbis ezeket nem ismerjük , csupán egyfajta kinyilatkoztatásnak tűnik fel az előterjesztő becslése, miszerint a megtakarítás 40 milliárd forint körül lesz, és várhatóan 4-5 milliárd forintot kitevő kiadásokkal együtt a nettó megtakarítás 35-36 milliárd körül lesz.

Különösen a várható kiadások szintje látszik nézetünk szerint jelentősen alábecsültnek. Nem szabad ugyanis elfeledkezni arról, hogy mint minden szervezeti, intézményi változást ezt az átalakulást is kíséri majd számos, az átalakulás vesztesei közé tartozó csoport nyílt vagy rejtett ellenállása.

Tekintettel arra, hogy az előterjesztő programja szerint is legalább egy éven át párhuzamosan működik majd a két rendszer, nem kell különösebben élénk fantázia annak az elképzeléséhez, hogy milyen működési zavarok várhatók.

Az új szemléletű gazdálkodásra való áttérés eltérő szakmai felkészültséget igényel, így a különböző típusú át- és továbbképzések azt hiszem, szintén jelentős többletköltséget, illetve alkalmazkodási energiákat emésztenek majd fel.

Nem csekély nehézséget okoz az is, hogy a kincstári rendszer bevezetése az érintettek meghatározott köre számára kifejezett anyagi hátrányt jelent, mint ahogy erről itt már említés történt. Itt elsősorban a bankszférát kell megemlíteni, ahonnan a költségvetési, illetve egyéb közpénzek kincstárba történő átterelése elég egyértelműen forráskivonással jár együtt.

Összefoglalva az elmondottakat: a kincstár létrehozását célzó államháztartási törvénymódosítás fontos, de jócskán megkésett törvényjavaslat. Maga a jogszabály ugyan jól-rosszul megpróbálja a tőle várt feladatot megoldani, de a kincstár működésével kapcsolatban azt gondolom, egyelőre számos fontos kérdés tisztázatlan.

Csak remélni lehet és ezt valóban őszintén reméljük , hogy mindez nem fogja nagyon gátolni sem az intézmény létrejöttét, sem kielégítő működését, amely intézményre, mint ahogy azt hozzászólásomban is próbáltam hangsúlyozni, valóban nagyon nagy szükség volna. Köszönöm a figyelmet. (Taps.)