Wekler Ferenc (SZDSZ)

1996. május 29.

DR. WEKLER FERENC (SZDSZ): Tisztelt Ház! Az alkotmánykoncepció vitája során az önkormányzati fejezethez kapcsolódóan szeretnék néhány gondolatot felvetni. Elöljáróban hadd jelezzem azt, hogy örülök neki, hogy ez a tervezett alkotmányváltoztatás továbbra is nagyon fontos elemként kezeli az önkormányzatokat, a magyar önkormányzati rendszert, és annak is örülök a magam részéről, hogy ez külön fejezetben jelenik meg az alkotmányban. Ugyan a beterjesztett javaslatban formailag itt jelenik meg a köztestületekről szóló rövid rész is, azt gondolom, a későbbiekben ez a rész áttehető egy másik fejezetbe, egy másik részhez, és ezzel formailag is jelezni tudjuk a magyar önkormányzati rendszernek a súlyát az alkotmányon belül. A hozzászólásomban az önkormányzati autonómiával, az önkormányzatok hatékonyságával, ezzel összefüggésben a kötelező társulásokról szeretnék beszélni, az állami és az önkormányzati feladatokról, a vagyonmozgásról, az önkormányzat, az állam és az önkormányzat és az önkormányzatok közötti vagyonmozgásról, a középszintről, az önkormányzati választási rendszerről, és végezetül az önkormányzatok ellenőrzéséről, röviden.

(10.00)

A beterjesztett alkotmánykoncepció az eddigi alkotmányhoz hasonlóan garantálja az önkormányzatok szuverenitását, az önkormányzati autonómiát, garantálja az állampolgárok, az állampolgárok közösségének az önkormányzáshoz való jogát, függetlenül a települések méretétől, a település nagyságától. Én nagyon fontosnak tartom ezt a garanciát és örülök annak, hogy azok a hangok, amelyek ezt korábban megkérdőjelezték, a beterjesztett koncepcióban nem köszöntek vissza, és remélem, hogy a megszövegezendő új alkotmány is ezen az alapon fog állni, és ez marad az alkotmányban. Én azt gondolom, hogy állampolgár és állampolgári jog között azért különbséget tenni, mert az egyik egy kisebb, a másik egy nagyobb településen él, nem szabad, és ezekkel a jogokkal való élést sem szabad korlátozni azáltal, hogy településenként meghatároznánk, hogy hol lehet önkormányzatot, önkormányzati testületet alakítani és hol nem lehet alakítani.

A következő kérdéskör az az önkormányzatok hatékonyságával foglalkozó kérdéskör, amely az utóbbi két évben éles vitákat váltott ki Magyarországon. Éles vitákat váltott ki egyrészt a szakemberek között, másrészt természetesen az állampolgárok is a maguk módján az önkormányzatok működését minősítik és az önkormányzati hatékonysággal foglalkoznak. Egyes vélemények szerint az önkormányzati hatékonyságának az egyik akadálya az, hogy túl sok önkormányzat van Magyarországon; ez a háromezer-kétszáz önkormányzat pazarlóan és nem eléggé szakszerűen működik.

Azt gondolom, hogy ez a megállapítás részben igaz. Annyiban igaz, hogy az önkormányzati rendszer Magyarországon rövid hatéves történelmet tudhat maga mögött, és ebből következően természetesen zavarok voltak és természetesen zavarok vannak ma is az önkormányzatok működésében. Viszont azt is gondolom, és ez határozott meggyőződésem, hogy az önkormányzati önállóság az óriási energiákat szabadított fel elsősorban a kistelepüléseken és főleg a kistelepüléseken Magyarországon. Ezek a felszabaduló energiák lényegesen többet hoztak, többet tettek a mérleg másik serpenyőjébe, és ezért azt gondolom, hogy nem állják meg a helyüket ezek a megállapítások, és különösen nem igaz, hogy ezt az önkormányzati önállóságot, a önkormányzati közigazgatási önállóságot korlátozni kellene. Amiről beszélek, az a kötelező társulásoknak a megjelenése az alkotmány koncepciójában.

Szakemberek is és mások is úgy vélik, hogy a szétaprózottságon, a hatékonyságon, a gazdaságosságon úgy lehetne változtatni, hogyha az alkotmány lehetővé tenné a kötelező társulásoknak a jogintézményét; lehetővé tenné azt, hogy később megjelenő törvényekben bizonyos feladatok ellátására az önkormányzatokat kötelező társulásokba tereljük. Azt gondolom, hogy tovább kell gondolkodni ezen a megoldási javaslaton. Én a magam részéről nehezen fogadom el ezt az érvelést, és nehezen tudnám támogatni az alkotmányban a kötelező társulásnak az intézményét, a kötelező társulás megjelenését. Sokan a körjegyzőségek működésére kívánják ezt korlátozni, de hát tudjuk, hogy ha az alkotmány lehetőséget ad arra, hogy egy területen létrehozzunk egy kötelező társulási jelleget, akkor a törvényalkotók is és talán a törvényt előkészítő tagjai is arra gondolnak, hogyha egy területen megindult ez a folyamat, akkor esetleg másutt is be lehet vezetni. Nagyon sokan azt vélik, hogy felülről jobban lehet a problémákat megoldani, és jobban lehet látni, hogy milyen területen kell a kötelezőséget előírni az önkormányzatok számára.

(Az elnöki széket G. Nagyné dr. Maczó Ágnes,

az Országgyűlés alelnöke foglalja el.)

Azt gondolom, hogy ez egy hibás nézőpont. Azt gondolom, hogy a feladatokat ott kell megoldani, ahol azok keletkeznek, lehetőleg minél közelebb az állampolgárokhoz. Azt gondolom, hogy ennek következtében az önkormányzatok, illetve az önkormányzatok vezetői is egyre inkább felismerik annak a szükségszerűségét, hogy számtalan feladatot közösen oldjanak meg, úgynevezett önkéntes társulásokat hozzanak létre. Erre nemcsak az önkéntesség ad lehetőséget, hanem nekünk törvényalkotóknak is lehetőségünk van, hogy a magunk eszközeivel ösztönözzük és szorgalmazzuk a társulást anélkül, hogy kötelezővé tennénk. Erre lehetőség van egyrészt az anyagi ösztönzés révén, másrészt olyan törvény, illetve törvények meghozatalával, amelyek a társulási kedvet elősegítik. Nem alkotmányos kérdés, de azt gondolom, hogy egy társulási törvényben például meg lehetne fogalmazni, hogy milyen módon kell társulásokat létrehozni, milyen a társulások létrehozásának a jogi környezete. Ez nagyban segítené az önkormányzatokat abban, hogy például a körjegyzőségeket, például intézményfenntartó társulásokat vagy más jellegű társulásokat hozzanak létre. Ez a folyamat megindult az utóbbi időben, részben önkéntesen, részben törvényi szorgalmazásra, egyrészt a költségvetési törvényben vannak olyan elemek, amelyek a társulást támogatják, másrészt megszavazta a parlament a területfejlesztési törvényt, amely a napokban lép hatályba, és ez gyakorlatilag törvényi kényszer nélkül, de nagy ösztönzés az önkormányzatok számára a társulások létrehozása kapcsán. Még egyszer arra hívnám fel a figyelmet, hogy gondoljuk végig nagyon alaposan, mielőtt az alkotmányt megszövegezzük, hogy a kötelező társulást mint lehetőséget bevezetjük-e a magyar önkormányzati rendszerbe.

Én azt gondolom, hogy elegendő lenne alkotmányi szinten azt rögzíteni, hogy különböző önkormányzatok, önkormányzati típusok különböző feladatot és hatáskört is kaphatnak. Ezzel egy nagy lépést tennénk előre és egy nagy lehetőséget adnánk önmagunknak, a törvényalkotóknak. Bizonyos funkciókat nem általánosan az önkormányzatokra testálnánk, bizonyos hatásköröket nem általánosan az önkormányzatoknak címeznénk, hanem bizonyos önkormányzatokat bíznánk meg egyes feladatoknak az ellátásával.

A harmadik gondolatkör, amiről beszélni szeretnék, a kötelező és a szabadon választott feladatoknak a kérdésköre. Az önkormányzati rendszer működése óta talán törvényszerűen is és talán helyesen is az állam igyekezett egyre több feladatot önkormányzati szintre telepíteni, és magában az önkormányzati törvényben is tulajdonképpen csak nagyon kevés olyan feladatot határoztunk meg, amely minden önkormányzat számára kötelező. Ennek ellenére mára az önkormányzatoknak gyakorlatilag megszámlálhatatlan feladata keletkezett részben törvényi kötelezettség révén, részben önkéntes alapon, hogyha saját maguk vállalták fel ezeket a feladatokat. Azt hiszem, hogy ez a folyamat ez helyes, a kérdés csak az, hogy ki finanszírozza és milyen módon finanszírozza ezeknek a feladatoknak az ellátását.

Az elmúlt ciklusban garanciát próbáltunk beépíteni az önkormányzati törvénybe arra vonatkozóan, hogyha az állam törvénnyel feladatot ad le az önkormányzatok számára, akkor ennek a finanszírozását is biztosítani kell az államnak; mi annak idején úgy értelmeztük, hogy száz százalékig. Az elmúlt néhány évben bebizonyosodott, hogy ez a kitétel ez nem tartható. Nem lehet pontosan meghatározni az önkormányzati feladatok kapcsán akár oktatásról, akár egészségügyről, akár szociális feladatokról van szó , hogy meddig tart az állami feladat és hol kezdődik a hozzátett önkormányzati feladat, a szabadon vállalt önkormányzati feladat. Így azt sem lehetett elérni és azt sem lehetett szabályozni egészen pontosan, hogy az állam mennyit finanszírozzon ebből. Én azt gondolom, hogy az alkotmány sem tudja rögzíteni ezt a passzust annak ellenére, hogy nagyon sok polgármester és nagyon sok szakember szeretné az alkotmányban rögzíteni ezt az elvet, és tulajdonképpen érzelmileg én is egyetértek velük, de gyakorlatilag az elmúlt évek tapasztalatai alapján nehezen látom ezt keresztülvihetőnek.

Én azt gondolom, hogy az alkotmánynak ki kell mondania, hogy a kötelező feladatok finanszírozásában az államnak részt kell vállalnia, és ezenkívül az alkotmánynak ki kellene mondania, alkotmányban rögzíteni kellene a lehetőségét az önkormányzati saját bevételeknek, mármint azt, hogy az alkotmány garantálja, hogy az önkormányzatok saját bevételekkel rendelkezzenek. Zárójelben jegyzem meg, hogy én azt gondolom, hogy és ez nem alkotmányi kérdés nyilvánvalóan, de gyakorlati kérdés a jövőben az önkormányzati bevételek aránya lényegesen magasabb kell hogy legyen a mostaninál, zárójel bezárva. Az önkormányzatokat megilletik állami átengedett bevételek, megilletik állami támogatások és külön kellene foglalkozni az alkotmányban és talán rögzíteni kellene alkotmányos szinten azt is, amit a koncepció pillanatnyilag nem tartalmaz, hogy azokon a településeken, amelyek úgynevezett hátrányos helyzetű települések, kiegészítő juttatásra tarthatnak igényt az ott élők, illetve a települések a hátrányos helyzet következtében.

Lenne még egy javaslatom, amely arra vonatkozik, hogy a finanszírozás és a feladatellátás hogyan működjön. Ez a javaslat ez politikai pártokkal egyeztetett javaslat.

(10.10)

Az MSZP-vel történt konzultáció során merült fel, hogy a későbbiekben, talán alkotmányos szinten kellene szabályozni azt, hogy az állam csak kétharmados törvényekben, kétharmados szabályozásokkal, illetve az Országgyűlésre, kétharmados törvényekben adhasson le új feladatot az önkormányzatoknak. Ez önmagában egy olyan szűrő lenne, amelyben a parlament meg tudná vizsgálni a feladat ellátásának finanszírozási oldalát is, meg tudná vizsgálni azt, hogy a feladattal együtt az állam az arányos hozzájárulást biztosította-e az önkormányzatoknak.

A finanszírozás kérdésköréhez tartozik a feladat ellátásához szükséges vagyonnak a kérdése. Az elmúlt években az önkormányzatok egyrészt az önkormányzati törvény, másrészt különböző vagyonátadási törvények kapcsán, pillanatnyilag pedig a privatizáció kapcsán lényeges vagyonhoz jutottak. Ez a vagyon elsősorban arra szolgál, hogy az önkormányzatok kötelező feladatait el tudja látni. Ez a vagyon részben mobilizálható "vállalkozói vagyon" is, idézőjelbe téve, tehát vállalkozások céljára is használható, de nagyobb részben olyan vagyon, amely nem elidegeníthető, amely feladatokhoz kötött intézményi vagyon, iskolák, kórházak és egyebek tartoznak ebbe.

A feladatok mozgása kapcsán felmerül annak a kérdése, hogy a feladat adásával, illetve átadásával kapcsolatban a feladat ellátásához szükséges vagyonnal mi történjen. Teljesen egyértelműnek tűnik, és az alkotmány jelenleg is rögzíti és a koncepció is rögzíti, hogy amennyiben az állam ad át feladatot az önkormányzatnak, olyan feladatot, amely ellátásához az állam vagyonnal vagy intézménnyel rendelkezik, így értelemszerű, hogy ennek a feladatnak az ellátásához térítésmentesen adja tulajdonba az önkormányzatok számára a feladat ellátásához szükséges vagyont.

Vita az, hogy mi történjen akkor, hogyha önkormányzatok között mozognak a feladatok. Ez elsősorban a középszinten, tehát a megye és az önkormányzatok közötti pillanatnyi feladatátadások kapcsán merül fel, de én azt gondolom, hogyha a társulási kedv beindul amiről korábban beszéltem , akkor ez felmerülhet önkormányzatok között, települések között, települések és városok között, kisebb települések és nagyobb települések között is. Én azt gondolom, hogy nem célszerű annak az alkotmányi rögzítése, hogy ilyen esetben kötelezően mozog a vagyon a feladattal együtt. Én azt hiszem, hogy nem lehet ezt egyértelműen rögzíteni. Természetesen a cél nyilván az kell hogy legyen, hogy ez így történjen, viszont azt gondolom, hogy akkor születnek jó megoldások, hogyha ez az önkormányzatok szabad alkujára van bízva. Ami azt is jelenti természetesen, hogy nem lehet kötelezni egyetlen önkormányzat-típust sem vagy önkormányzatot sem, hogy feladatot átvállaljon akkor, amikor egy másik önkormányzat át akarja adni ezt a feladatot. Ez vonatkozik a megyékre is.

Magyarul azt jelenti, hogy én azt gondolom, hogy a jövőben nem kell fenntartani azt a törvényi szabályozást, hogy a megyéknek kötelezően át kell vállalniuk feladatot, amit a településekre akarnak adni. Én azt gondolom, hogy ez is egy alku kérdése kell hogy legyen, amelybe beletartozik a vagyon mozgása is.

Itt elérkeztünk tulajdonképpen a másik, évek óta zajló és tulajdonképpen '90 óta nyitott kérdéshez, a középszint kérdéséhez. Az alkotmányozás kapcsán ez újra vitaként jelenik meg, és azt gondolom, hogy túlságosan sok új érvet ezzel kapcsolatban nem lehet elmondani.

Elmondtuk már az elmúlt években egyrészt mi, akik azt mondjuk, hogy nem kell túlságosan erős középszint Magyarországon, sőt a másik oldal is elmondja azokat az érveket, és elmondta, hogy miért van szükség Magyarországon a középszintű, magyarul megyei önkormányzatokra, és miért kell ezeknek egyre több feladatot adni. Én azt gondolom, hogy a vitatkozó felek tulajdonképpen az érvekkel kimerültek, újakat nem tudunk egymásnak mondani. El kellene dönteni azt a kérdést, hogy kell-e Magyarországon a középszintű megye vagy nem kell.

Az alkotmányban, azt gondolom, hogy az alkotmánykoncepcióban az a megfogalmazás, ami most megtalálható, az helyénvaló, mármint az, hogy a középszintű önkormányzatok, tehát a megyék is alakíthassanak önkormányzatokat. Ezen nem kell túlterjeszkedni. Én azt gondolom, hogy a megyekérdést az idő fogja megoldani és azt gondolom, hogy az európai fejlődés tendenciája nem a megye felé vezető út, hanem a regionalizmus kérdésköre. Itt viszont hiányolom a magam részéről azt, hogy az alkotmány koncepciójában nem jelenik meg a regionalizmus, mint elérendő cél, mint egy olyan fogalom, amely a magyar közigazgatásban és önkormányzati rendszerben egy új elem és egy bevezetendő elem. Az én reményeim szerint ez egy rövid időn belül megjelenő képződmény, és gondolom, hogy ezzel együtt a megye kérdésköre is levehető a napirendről, mert amennyiben régiókról beszélünk, önkéntesen, szabadon fejlődő régiókról, akkor a kötött keretekkel rendelkező megyehatárok lassan feloldódhatnak. Erre ismét példa a területfejlesztésnek az ügye, amely megpróbál már regionális gondolatot bevinni a magyar önkormányzati rendszerbe.

Nagyon röviden az önkormányzati választási rendszerről. Azt hiszem, hogy szerencsés lenne, hogyha az alkotmányban rögzíteni lehetne az önkormányzati ciklusoknak a kezdetét és a végét. Én azt hiszem, hogy nem szerencsés az a mostani helyzet, hogy igazából nem lehet tudni, hogy mikor van vége egy önkormányzati ciklusnak, egy négyéves ciklusnak. Elképzelhető és támogatható az a javaslat is, amely azt mondja, hogy az önkormányzati választásokat egy adott napra kell kitűzni, négyévenként egy adott időszakra, de az is elképzelhető és talán megfontolandó, hogy az úgynevezett felezési rendszert vezessük be, amely az önkormányzati választásokat és a parlamenti választásokat eltolja egymástól, és tulajdonképpen a ciklus közepe fele, mármint a parlamenti ciklus közepe fele nevezne meg egy olyan dátumot, amikor az önkormányzati választásokra sor kerül, és a választásokat követően az új testületekkel megszűnik a mostani testületek mandátuma.

Végezetül, de nem utolsósorban egy nagyon lényeges kérdésről szeretnék még beszélni, amely az önkormányzati szabadságnak, az önkormányzati autonómiának nem mond ellent. Ez az önkormányzati ellenőrzésnek a kérdésköre. Az alkotmány koncepciójában egy kicsit ellentmondásos módon a kormányzat jelenik meg mint az önkormányzati ellenőrzésnek a letéteményese, törvényességi ellenőrzésnek a letéteményese, egy másik helyen viszont a kormánynak a felügyeleti jogköre jelenik meg. Én a magam részéről az ellenőrzés mellett tenném le a voksot. Azt gondolom, hogy az önkormányzatok törvényes működését ellenőrizni kell, és az önkormányzatok pénzügyi ellenőrzésére is sort kell keríteni, amire az elmúlt években kevéssé volt lehetőség. Egyrészt azért, mert nem állt fenn az az intézményrendszer, amely az önkormányzatok pénzügyi ellenőrzését kapacitásban bírta volna, másrészt azért, mert viták voltak ezen a területen. Én a magam részéről szívesebben venném, hogyha az ellenőrzést nem a kormány, hanem a parlament végezné. Talán érdemes megfontolni azt, hogy a mostani törvényi szabályozást átalakítva, az önkormányzatok törvényi ellenőrzését is a parlament alá helyezzük. Most a kormány végzi a közigazgatási hivatalokon keresztül az ellenőrzést, de mindenképpen azt gondolom, hogy fontos, hogy az önkormányzatok pénzügyi ellenőrzése a parlament által történjen. Egy olyan intézmény lássa el a pénzügyi ellenőrzést, amely a parlament alá rendelt intézmény. A koncepcióban és a szakértői anyagokban is az Állami Számvevőszék jelenik meg ilyen intézményként.

Felhívnám a figyelmet arra, hogy az Állami Számvevőszék elvileg el tudná látni ezt az intézményt, viszont a pillanatnyi számvevőszéki törvény szerint az Állami Számvevőszék döntéseit nem lehet bírói úton megtámadni, és ezt a lehetőséget az önkormányzatok számára nyitva kell hagyni. Ez azt jelenti, hogy vagy az Állami Számvevőszékről szóló törvényt kell módosítani, illetve az Állami Számvevőszéknek a státuszát, vagy egy új intézményt, az önkormányzati számvevőszéket kell létrehozni, a parlament alá rendelt módon, és oly módon, hogy az őáltala elvégzett ellenőrzések bírói úton az önkormányzatok által megtámadhatók legyenek.

Én azt gondolom, hogy ezek voltak azok a leglényegesebb kérdéskörök, amelyek az alkotmányozás kapcsán felmerülnek az önkormányzatok vonatkozásában. Még egyszer szeretném leszögezni, hogy örülök annak, hogy hatpárti konszenzus van abban, hogy az önkormányzati rendszer alapvető átalakítását nem tartja szükségesnek egyetlen, ma parlamentben működő politikai erő sem, és ez garanciát jelenthet arra, hogy az önkormányzati rendszerünk jó irányban és tovább fejlődik a jövőben. Köszönöm a figyelmüket.