Lamperth Mónika (MSZP)

1996. május 29.

DR. LAMPERTH MÓNIKA (MSZP): Tisztelt Elnök Úr! Tisztelt Országgyűlés! Kedves Képviselőtársaim! Az alkotmánykoncepció önkormányzati fejezetéről szeretnék beszélni hozzászólásomban. Az 1990-ben kialakított önkormányzati rendszer a demokratikus államépítési folyamat első kiemelkedő alkotmányos erejű eredménye volt, amely lényegében hatpárti konszenzussal jött létre. Az akkor megalkotott önkormányzati rendszer, önkormányzati törvény egy szellemében rendkívül liberális modellt honosított meg először Magyarország történetében , hiszen a tanácsrendszert semmiképpen nem tekinthetjük annak, de az azt megelőző önkormányzati rendszer sem biztosított az önkormányzatok számára ilyen mértékű autonómiát, nem ilyen liberális szellemben készült, mint az 1990-es hangsúlyoznám még egyszer , hatpárti egyetértéssel.

(12.50)

Ez a törvény a legkisebb település, a legkisebb falu számára is biztosította az önkormányzás jogát és ez nagyon jó, hogy így van és ahogyan már a mai vita során ebben a Házban elhangzott , az alkotmánykoncepció e megoldás mellett teszi le a voksát, annak ellenére, hogy korábbi szakmai vitákban fölmerültek más lehetőségek is. Elhangzottak olyan érvek, hogy szétaprózott az önkormányzati rendszer, és esetleg strukturális változásra is szükség lenne. Az alkotmánykoncepció nem ezt a megoldást választja, az önkormányzati rendszernek ezt az elemét megerősíti, amelyet mi a magunk részéről ugyancsak megerősítendőnek tartunk.

Hogy erős önkormányzatok alakultak, ezt a hatályos szabályozás alapján is lehet bizonyítani, hiszen az önkormányzatok átfogó felelőssége, döntési szabadsága, a szűken értelmezett törvényességi ellenőrzés, rögzített elsőbbség a helyi közügyekben más szervekkel szemben, a tulajdon, a gazdálkodás, illetve a szervezetalakítás minimális korlátozása, a korlátlan jogalanyiság, az érdekképviselet lehetősége, az önkormányzatok jogegyenlőségének deklarálása, mind azt bizonyítják, hogy önkormányzati rendszerünk olyan érték, amely valamennyiünk számára érték, és közös érdekünk ennek megerősítése.

Az elmúlt évek tapasztalatai ugyanakkor azt mutatják, hogy pusztán az önkormányzati törvény nem teremtheti meg egy decentralizált államfelépítés alkotmányos, jogi, társadalmi, politikai és gazdasági biztosítékait. Ezért már a kormányprogramban megfogalmazásra került: az önkormányzati önállóság biztosítékainak megerősítését a kormány egyik legfontosabb céljának tekinti. Az alkotmánykoncepcióban is ez megerősítést nyert, és most röviden arról szeretnék beszélni, hogy melyek ezek a garanciák, amelyek az önkormányzati önállóság alkotmányos garanciájaként az alkotmány koncepciójában megjelennek.

Első: az önkormányzati ügyben hozott döntések felett kizárólag törvényességi ellenőrzés gyakorolható. Ugyancsak ma is elhangzott és már bizonyos magyarázkodás is történt ebben az ügyben , hogy az alkotmánykoncepcióban az önkormányzati fejezetben egyszer megjelenik a törvényességi ellenőrzés, másszor a törvényességi felügyelet kifejezés és kritika is érte emiatt a koncepciót, hogy nem fogalmazza meg világosan, hogy melyik mellett teszi le a voksát. Igazából a törvényességi ellenőrzés az, amely mellett mi is letesszük a szavazatunkat, ezt támogatjuk, még akkor is, hogyha az előzetes vitákban a törvényességi felügyelet mellett is és főként szakmai vitákban, nem politikai vitákban elhangzottak érvek. Kialakult olyan álláspont is, érveltek néhányan amellett, hogy amikor az önkormányzati ügyben az önkormányzat törvénysértő döntést hoz, akkor államnak, állami szervnek, konkrétan a közigazgatási hivatalnak kellene olyan jogosítványt biztosítani, hogy ezt a döntést felfüggeszthesse, és bírói utat kellene engedni a törvénysértő döntés megváltoztatására, illetve olyan esetekben, amikor az önkormányzat hallgat és nem gyakorolja hatáskörét, vagy például nem hajt végre valamely jogszabályt, hiszen van erre példa. Van ma Magyarországon olyan önkormányzat, város, amely nem hajlandó átvenni a tűzoltóságot, tehát nem hajtja végre a törvényt, hogy akkor mi a teendő és milyen lépéseket, milyen törvényes, jogszerű lépéseket lehet tenni, hiszen az államnak van abban felelőssége, hogy az önkormányzatok törvényesen, jogszerűen működjenek. Ezek az elemek, ezek a megfontolások elhangzottak az előzetes vitában, mi azt mondjuk, hogy a törvényességi ellenőrzést kell az alkotmányban megfogalmazni illetve amit ugyancsak fontosnak tartunk, de alkotmányos megfogalmazást nem igényel , hogy ahhoz, hogy az önkormányzatok törvényesen működjenek, szakszerűen működjenek, a szakmai segítségnyújtásra is nagyobb hangsúlyt kell helyezni. A mi megítélésünk szerint tudatosan az önkormányzatok nem akarnak jogsértést elkövetni, nagy számban nem jelenik meg ilyenfajta szándékosság, sokszor a szakmai hozzáértés hiánya, vagy a kellő megfontolás akadályozza meg őket abban, hogy minden szempontból törvényes döntést hozzanak.

A második ilyen kérdés, amelyet alkotmányos garanciaként fontosnak tartunk kiemelni, hogy kötelező feladatot az önkormányzatok számára csak törvény fogalmazhasson meg. Az önkormányzatok, amikor a kötelező feladatokat ellátják, mindig gondosan mérlegelik azt, hogy egyébként a kötelező feladatokon túl melyek azok a szabadon választott feladatok, amit szükség lenne ellátni, fontos lenne ellátni egy önkormányzatnak, de legtöbbször anyagiak híján, a korlátozott anyagi lehetőségek miatt erre nincsen lehetőség. Az én megítélésem szerint az önkormányzatiság lényege abban is áll, hogy az önkormányzatoknak legyen szabad mozgásterük, nem szabad az önkormányzatokat beszorítani a kötelező feladatok közé, nem szabad olyan helyzetet teremteni, hogy a közigazgatás egészében, egészén belül, amikor az önkormányzatok állami feladatokat látnak el, kötelező feladatokat látnak el, ebben merül ki a tevékenységük, hiszen az önkormányzatiság lényege, hogy legyen szabad mozgástere a szabadon választott feladatok körében is. Ezért nagyon fontosnak tartom, hogy kötelező feladatot csak törvény állapíthasson meg, megítélésem szerint ezek számát a közeljövőben nem nagyon kéne szaporítani és azt is gondolom, hogy érdemes megfogalmazni, vagy végiggondolni, hogy a kötelező feladatokat esetleg csak kétharmados törvénnyel lehessen megállapítani. Ez nem szerepel a koncepcióban, ezt mint saját véleményt szerettem volna itt önökkel megosztani.

E kérdéskörben kell beszélnünk, és mindenképpen nagyon fontos kérdésnek tartom azt, hogy az alkotmánykoncepció továbbra is a szabad társulás elvén áll és lerögzíti, hogy az önkormányzatok szabadon társulhatnak. Ez ugyanakkor nem jelenti azt, hogy az önkormányzatokat feladataik ellátása során egy hatékonyabb feladatellátásra, gazdaságosabb, ésszerűbb feladatellátásra ösztönözzük, és megítélésünk szerint a koncepció helyesen fogalmazza meg annak a szükségességét, hogy bizonyos önkormányzati feladatok ellátása esetében is természetesen garanciákkal, méghozzá törvényes garanciákkal , de az alkotmány nyissa meg a lehetőséget a kötelező társulások létrehozása előtt. Itt a koncepció zárójelesen a körjegyzőségekre utal, nem csak a körjegyzőségekre gondolunk, amikor erről beszélünk, hiszen az igazgatási feladatokon túl megítélésünk szerint az önkormányzati feladatok esetében is ezt indokolt, ezt az alkotmányos lehetőséget megteremteni, itt is nagyon fontosnak tartom természetesen a garanciákat, és ugyancsak megfontolandó esetleges kétharmados törvény mint garancia ebben a kérdésben. Magam is támogatom azt, ami már elhangzott egyszer Wekler Ferenc képviselő úr szájából, hogy társulási törvényt kell alkotni, ahol a társulásokra vonatkozó szabályozást a törvény és a lehetőségeket és a kereteket pontosabban megfogalmazza.

Harmadik garanciális elemként nagyon fontosnak tartom, hogy az önkormányzat alapjogai megfogalmazódnak az alkotmánykoncepcióban, és kilenc pontban határozza meg ezt a koncepció, így például hogy az önkormányzat meghatározza szervezeti és működési rendjét, gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, és még ezen kívül hét nagyon fontos alapjogot nevesítve meghatároz az alkotmánykoncepció. Azért is nagyon fontosnak tartom, mivel az alkotmánykoncepció nem deklaratív, nem politikai alkotmány előkészítését célozza, hanem valamennyi alkotmányos tárgykörben normatív szabályozást készít elő, ezért lehetőség van arra, hogy a hatályos alkotmánytól eltérően bővebben, tételesen megnevezzük ezeket a jogosítványokat az alkotmányban, és ezt nagyon fontosnak és támogatandónak tartom.

Ugyancsak fontos kérdés, hogy kit illet az önkormányzás joga, vagy egy kis szójátékkal, ki önkormányoz? A hatályos alkotmány azt mondja: a község, város, főváros és kerület, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. Nagyon helyes, hogy az alkotmánykoncepció ezt megerősíti és azt mondja, hogy továbbra is a választópolgárok közössége az, akit megillet az önkormányzás joga, amikor a kormányprogramot megfogalmaztuk, akkor is az önkormányzati gondolat politikai és demokratikus elemét hangsúlyoztuk, így fogalmaz erről a kormányprogram: "A helyi önkormányzáshoz való jog alkotmányos alapjog, így mindenekelőtt az önkormányzatokat illeti meg a helyi közügyekben való döntés joga."

(13.00)

Az önkormányzatok a társadalom alappillérei, függetlenül attól, hogy azok területi vagy testületi formában szerveződnek meg. Az önkormányzatok létrehozásához fűződő állampolgári jog elismerése azonban nem jelenti azt, hogy önkormányzatnak nincsenek más funkciói is. Nem jelenti azt, hogy nincsenek igazgatási, szolgáltatási, szervezési vagy hatósági funkciói. A modern közigazgatáson belül az önkormányzatok egyszerre tárgyai a közigazgatás-szervezésnek, valamint a helyi demokratikus hatalomgyakorlásnak. Tehát az, hogy az első elemét hangsúlyozzuk, ez jó, fontosnak tartjuk, de nem jelenti azt, hogy tagadnánk egyéb funkcióit az önkormányzatnak.

Az alkotmánykoncepció e gondolatának második részével is szeretnék foglalkozni, amely vitákat váltott ki előzetesen és ennek egy része a nyilvánosság előtt is zajlott , amikor azt fogalmazza meg az alkotmánykoncepció, hogy főváros és kerületei, valamint a középszintű önkormányzat alakításjogát indokolt újragondolni. Megítélésünk szerint ez az újragondolás csak azt jelentheti, hogy a még hátralévő időben az ezzel kapcsolatos vitákat érdemes nagyon gyorsan lefolytatni és tisztázni. Egyébként én azt gondolom, hogy ezt a kitételt nyugodtan ki lehetne venni az alkotmánykoncepcióból, az én személyes véleményem illetve a szocialista képviselőcsoport önkormányzati munkacsoportjának a véleménye is az, hogy nincs mit újragondolni, hiszen a normaszöveg elkészítéséig semmilyen lehetőség nincsen egy új területi igazgatási rendszer kialakítására.

A területi önkormányzat, konkrétan a megyei önkormányzat esetében annak az újragondolása, hogy esetleg ilyen jogosítványt nem kellene adni a megye polgárainak, és a megyei önkormányzatot nem kellene ilyen módon nevesíteni az alkotmányban, ez azt jelentheti, hogy egyrészt vagy másfajta területi önkormányzat kialakítását kellene a hátralévő rövid időben megcélozni ami teljes lehetetlenség megítélésem szerint , vagy azt jelenti, hogy a középszinten az önkormányzatra, középszintű igazgatásban, közigazgatásban nincsen szükség. Ezt az utóbbit, én azt gondolom, teljesen elvethetjük, hiszen sem a kormányprogramban, sem más dokumentumokban ilyen tartalmú szándék nincsen, ilyen irány nincsen, sőt ettől eltérő tendenciát tapasztalunk, és tudatosan alakul ettől eltérően a tendencia. Az 1994-es önkormányzati törvény módosításakor a megyei önkormányzatot mint területi önkormányzatot erősítette meg a törvény, és az ágazati törvénykezés során a területi önkormányzathoz illeszkedő funkciókat, feladatokat és hatásköröket megítélésünk szerint telepíteni indokolt, és vannak olyan törvények most is a parlament asztalán, ahol ezeket meg kell tenni, például a közoktatási törvénynél készülünk olyan módosító indítvány benyújtására, amely a területi tervezést, közoktatás területi tervezését nem valamilyen új testületnek, a középszinten megjelenő új testületnek, hanem a térségi önkormányzathoz illő feladatként a térségi önkormányzatnak, a megyei önkormányzatnak adja.

Szeretném itt megjegyezni, hogy egyébként a területi önkormányzás megszüntetésére semmilyen komoly érvet nem hallottunk az elmúlt években, tehát az a vita, ami egyébként ebben a kérdéskörben zajlik komoly, érdemi érveket nem tett le a vitázók asztalára arra vonatkozóan, hogy a területi önkormányzatot meg kellene szüntetni. Ez nem jelenti azt, hogy nem támogatjuk és nem értünk egyet azzal, hogy segíteni kell a regionális fejlődést, ez ugyanakkor egy más metszete a kérdésnek. A regionális fejlődést, fejlesztést erősíteni, ösztönözni kell, tette ezt az Országgyűlés akkor, amikor megalkotta a területfejlesztési törvényt, azonban ettől elkülönítendő kérdés az, hogy a területi igazgatás más struktúráját hogyan, miként akarjuk megvalósítani, ha meg akarjuk valósítani, és hogy egy regionális fejlődéshez mikor rendelhető hozzá egy újfajta területi igazgatás, ez azt gondolom, hogy még hosszú évek vitájának és tudatos munkájának a kérdése.

Nagyon röviden szeretnék beszélni ezek után a pénzügyi ellenőrzésről. Az alkotmánykoncepció azt mondja, hogy az önkormányzatok pénzügyi gazdálkodási ellenőrzését az Állami Számvevőszéknek kell végezni. Ma körülbelül három alternatíva fogalmazódik meg ebben a kérdésben, az egyik az, hogy az Állami Számvevőszék végezze ezt, a másik az, hogy az önkormányzati számvevőszék megalkotásával egy speciális, újonnan létrehozandó szervezet lássa el ezt a feladatot, a harmadik pedig az, hogy az államnak a feladata ez és az állami szervezetrendszeren belül akár a státuszoknál, vagy más formában kellene ezt ellátni. Ez a vita még ma is szakmai vita, sokkal inkább szakmai, mint politikai vita is, így precízebb a megfogalmazás. Én ezért megfontolandónak tartom, hogy a feladatot fogalmazza meg az alkotmánykoncepció és az alkotmány, és azt, hogy mely szervnek kell ellátni, azt nem biztos, hogy az alkotmányban kell megfogalmazni. Mindenképpen azt hiszem, hogy ezt a kérdést rövidesen le kellene zárni, és ennek a vitának a végére pontot kellene lenni.

Végezetül szeretném idézni a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájának egyik mondatát. A helyi önkormányzás elvét a belső jogalkotásban és amennyire lehetséges az alkotmányban is el kell ismerni. Én azt gondolom, hogy ez az alkotmánykoncepció, amelyet most vitat a Magyar Országgyűlés, és ezért jó szívvel tudom ajánlani a tisztelt Országgyűlésnek elfogadásra. Köszönöm a figyelmet. (Taps.)