Kristóf István (MSZP)

1996. június 3.

DR. KRISTÓF ISTVÁN (MSZP): Köszönöm szépen. Tisztelt Elnök Asszony! Tisztelt Országgyűlés! A Magyar Köztársaság alkotmányának szabályozási elveiről szóló H/2252. számú országgyűlési határozati javaslat általános vitájában a szabályozási elvek IV. részével összefüggésben, annak is az 5. fejezetét illetően szeretném gondolataimat önökkel megosztani. A közpénzügyek körében, előbb e témakört érintem általánosságban, majd a közteherviselés elvével és az Állami Számvevőszékkel kapcsolatos kérdésekről szólok, és végezetül néhány olyan kérdést vetnék fel, amelyek megítélésem szerint e fejezetben lennének szabályozandók, de sem itt, sem a szabályozási elvek más tételénél nem szerepelnek. Tisztelt Ház! Az alkotmányjog kialakulására, az alkotmányos gondolkodásra két írott alkotmány gyakorolt igen nagy azt is mondhatnánk meghatározó hatást. Az Amerikai Egyesült Államok 1787-ben elfogadott alkotmánya, valamint az 1791-es francia alkotmány napjainkig kicövekelte az alkotmányos gondolkodás fő vonulatának útját, megoldásaikban alapvetően befolyásolták a később megalkotott alkotmányok tartalmi és szerkezeti felépítését. Ezeknek az alkotmányoknak a közös jellemzője az, hogy központi kérdésként az egyén és a hatalom kapcsolatát, valamint az államszervezetet, a hatalmi ágak szétválasztását kezelték. Igaz ugyan, hogy néhány olyan szabályozási tárgykör megtalálható bennük, amelyek a közpénzügyek körébe tartoznak, de ezek kidolgozása, súlya meg sem közelítette az előbb említett kérdések súlyát és kidolgozottságát. Ennek következményeként tudható be, hogy a későbbi alkotmányok, így az alkotmányos gondolkodás területén élenjáró európai alkotmányok is a legutóbbi időkig mostohagyermekként kezelték a közpénzügyeket.

A kérdés súlyának megfelelő kezelésére a második világháborút követően került sor és ennek a fejlődési folyamatnak az eredményeként napjainkban az Európai Közösség 15 tagállamából a belga, a finn, a görög, a luxemburgi, a német, a portugál, a spanyol, a svéd és az ír alkotmányok tartalmaznak külön pénzügyi, közpénzügyi fejezeteket.

(11.20)

E fejezetek többé-kevésbé azonos tárgyköröket szabályoznak. Az adózás, a költségvetés, a Számvevőszék, a jegybank a pénzrendszer és az államegészségügy került az alkotmányozók figyelmének előterébe. Hatályos alkotmányunk a kispénzügyek kérdésével igen szerény mértékben foglalkozik. A 19. § szerint az Országgyűlés hatáskörébe tartozik az államháztartás mérlegének megállapítása, az állami költségvetés és végrehajtásának jóváhagyása. A 32/C. § az Állami Számvevőszék, a 32/D. § a Magyar Nemzeti Bank alkotmányos jogállását rögzíti. A 44/A. § a helyi önkormányzatok gazdálkodásával és adómegállapítási jogával foglalkozik, a 70/D. § pedig deklarálja, hogy a Magyar Köztársaság minden állampolgára köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni.

Ha a hatályos alkotmánynak a közpénzügyekkel foglalkozó részeit mindenképpen tágítani, bővíteni akarnánk, akkor még néhány rendelkezései, így például a hatályos 10. §-a lehetne még a közpénzügyek körébe sorolható.

Összességében arra a következtetésre kell jutnunk, hogy a hatályos alkotmányról a legnagyobb jóindulattal, jóakarattal sem lehet azt állítani, hogy a közpénzügyek kérdését kellő részletességgel szabályozza. Erre is tekintettel, a szabályozási elvek egyik igen jelentős megoldása az, amely szerint a közpénzügyeket az államról szóló IV. részben és ezen belül is önálló fejezetben helyezi el. A szabályozási elveket is áttekintve megállapíthatjuk, hogy a szemléletváltozás nemcsak új formai, szerkezeti megoldást jelez, hanem komoly tartalmi változás is meghúzódik mögötte.

A szabályozás körének meghatározásán az egyes fontos tárgykörök, törvényhozási tárgyként történő definiálásán túlmenően tételes részletszabályokat is tartalmaz, jogelveket is meghatároz, amelyek alapján a későbbiekben a pénzügyi alkotmányosság értékelhető lesz.

Tisztelt Országgyűlés! Ilyen alapvető jogelvet fogalmaz meg a koncepció, amikor kimondja, hogy rögzíteni kell a közteherviselés elvét a normaszövegben. Nem új dolgot talált fel az alkotmány-előkészítő bizottság, hiszen a közös teherviselés kívánsága már a márciusi ifjak által 1848. március 15-én elfogadott 12 pontban is szerepel, sorrend szerint a 6. pontként, s mint ahogy már utaltam rá, ez az elv a hatályos alkotmányban is bennfoglaltatik.

Azt gondolhatnánk ezek után, hogy a szabályozási elvek elfogadását követően a normaszövegezők könnyű helyzetben lesznek, hiszen egy régen hirdetett és a hatályos alkotmányban is szereplő jogelvre kell a megfelelő normaszöveget megalkotni.

A helyzet azonban sajnos nem ilyen egyszerű megítélésem szerint. Az alkotmány ugyan deklarálja a közteherviselés elvét, ezt azonban megnyugtató módon napjainkig sem sikerült megvalósítani. Ismert képviselőtársaink előtt az a statisztikákkal is többszörösen alátámasztott tény, mely szerint a bérből és fizetésből élők és általában azok, akik folyamatosan és rendszeresen ellenőrizhető jövedelemmel, bevétellel rendelkeznek , a közterhekből aránytalanul nagy részt viselnek, míg az úgynevezett nem ellenőrizhető jövedelemmel rendelkezők egy része egyáltalán nem viseli vagy az arányosnál lényegesen kisebb mértékben viseli a közterheket.

Ha elfogadjuk azt az elvet, mely szerint deklarativitással szemben az új alkotmány normativitását kívánjuk fokozni, megengedve természetesen azt, hogy az esetek egy részében deklarációkra is szükség van, igen nagy körültekintésre lesz szükség a végső normaszöveg elfogadásakor.

Tisztelt Képviselőtársaim! A szabályozási elvekhez beérkezett észrevételek közül többen is felvetették a közteherviselésről összefüggésben azt, hogy mondja ki az alkotmány, hogy annak vannak korlátjai is, nevezetesen bizonyos jövedelem határa alatt senki sem kötelezhető közterhek viselésére. A jövedelemhatárt illetően több javaslat is elhangzott. Volt, aki a minimálbért határozta volna meg, volt, aki az öregségi nyugdíj legkisebb összegét. Ezek a felvetések, véleményem szerint, igen alapos megfontolásra érdemesek. A kérdést úgy is fel lehet vetni, hogy a jövedelmi és a vagyoni viszonyok mely mértéke alapozza meg a közteherviselési kötelezettséget, igényt tarthat-e az állam akár a szociális jövedelmek rovására is a közteherviselésre, vagy az alkotmányban rögzíteni kell azt, hogy jövedelmi, vagyoni viszonyaik alapján az állampolgárok egy része nem lehet kötelezettje a közteherviselésnek. Azt persze az alkotmány stabilitása miatt nem érzem követhető megoldásnak, hogy annak szövegében valamilyen összegszerűség szerepeljen, de véleményem szerint, az arányos közteherviselésben benne foglaltatik az is, hogy jobb helyzetben lévő embertársaink a társadalom közös szükségleteinek kielégítéséhez nagyobb mértékben járuljanak hozzá, míg nehéz jövedelmi és vagyoni viszonyok között élő embertársaink mentesüljenek e kötelezettség alól.

Tisztelt Képviselőtársaim! Közteherviselési kötelezettségünknek sokféle címen és sokféle formában teszünk eleget. Azt hiszem, annak alkotmányos rögzítését, hogy adót és más fizetési kötelezettséget, a személyi kört, a mentességek körét és a kedvezményeket csak törvényben lehessen megállapítani, minden további indoklás nélkül jogállami minimumként foghatjuk fel. Első pillanatban ugyanilyen kézenfekvőnek és indokoltnak tűnik annak kimondása, hogy az állam köteles az adórendszer kiszámíthatóságát biztosítani.

Más eredményre juthatunk azonban akkor, ha ezt a tételt alaposabb vizsgálatnak vetjük alá. Az első ellenvetés az lehet, hogy valamennyien egyetértettünk azzal, hogy a megszületendő alkotmány normativitását kell erősíteni, és lehetőleg kerülni kell a végre nem hajtható, jogkövetkezmény nélkül sérthető deklarációkat.

Mégsem ez a fő ellenvetésem, hanem az, hogy érzésem szerint ez a tétel már része a szabályozási elveknek. Az alapvető alkotmányos elvek és célok ugyanis tartalmazzák, hogy ki kell mondani a hatalommegosztás elvét, a jogállamiság és ennek részeként a jogbiztonság elvét, továbbá a hatalom erőszakos megszerzésének tilalmát.

Véleményem szerint a jogbiztonság több más elv mellett magában foglalja a jogrendszer kiszámíthatóságának az elvét is, így ennek megismétlése az adójogszabályokkal összefüggésben felesleges.

Tisztelt Országgyűlés! Hatályos alkotmányunknak a közpénzügyek témakörében legkidolgozottabb része az Állami Számvevőkre vonatkozó rendelkezések. Magát a Számvevőszéket bizonyos értelemben koraszülöttnek is tekinthetjük, hiszen törvényi szabályozása az 1989. évi XXXVIII. törvénnyel történt, de alkotmányos meghatározására, emlékezetem szerint, csak az 1990-es alkotmánymódosításkor került sor. Úgy tűnik, hogy a koraszülött az eltelt idő alatt megerősödött, szépen fejlődött. Ennek is betudható, hogy a szabályozási elvek az idevonatkozó rendelkezéseket a hatályos alkotmányt alapul véve kívánják szabályozni. Ezzel az elképzeléssel egyet is lehet érteni, de néhány észrevételem azért lenne.

Úgy gondolom, hogy a költségvetési törvényjavaslat megalapozottságának vizsgálatát át kellene gondolni, figyelemmel a nemzetközi gyakorlatra is. A feladatkör meghatározásánál igen körültekintően kell mérlegelni, hogy mi az, amelynek rögzítése az alkotmányban feltétlenül szükséges, és melyek azok a feladatok, amelyeket elégséges az Állami Számvevőszékről szóló törvénybe utalni.

Kérdés tekintettel arra, hogy a szabályozási elvek a kétharmados törvények körének függését célozták meg , hogy a Számvevőszékre vonatkozó törvény marad-e kétharmados, vagy elfogadása egyszerű többséget igényel majd. Az elmúlt időszakban az Országgyűlés igen bőkezűen látta el feladattal a Számvevőszéket. Amennyiben a törvény marad kétharmados, indokoltnak látnám annak rögzítését, hogy újabb feladatot az Országgyűlés csak ilyen arányban elfogadott törvénnyel határozhasson meg a Számvevőszék részére, illetve az újabb feladatok a számvevőszéki törvény módosításával kerülhessenek előírásra. Indokoltnak látnám annak rögzítését, hogy a hatás- és feladatkör bővítése esetén, azzal egyidőben az Országgyűlés a megvalósítás feltételrendszerét is biztosítsa. Végül a Számvevőszék kiemelt jelentőségére, pontosságára tekintettel indokoltnak látom, hogy a Számvevőszék elnökének és alelnökének immunitását rögzítse az alkotmány.

(11.30)

Tisztelt Országgyűlés! A piacgazdaság és a demokrácia egymást feltételező, összetartozó fogalompár, mint ahogy összefüggések tárhatók fel a diktatúra és a tervgazdaság fogalma között is. A piacgazdaságok létezése és működése kapcsán e század során mindinkább előtérbe került az állam szerepének vizsgálata, nevezetesen, hogy az állam meddig avatkozhat be a gazdaságba.

Az uralkodó álláspontok szerint az állam feladata, hogy biztosítsa a piacgazdaság működésének feltételrendszerét, az alkotmányos alapjogoknak, a tulajdonhoz való jognak, a vállalkozás és verseny szabadságának, a hátrányos megkülönböztetés tilalmának érvényesítésén, a monopóliumok kialakulásának megakadályozásán keresztül.

A szabályozási elveket áttekintve azt állapíthatjuk meg, hogy a javaslat e feltételeknek megfelel, így a gazdasági alkotmányosságot megfelelő módon biztosítja.

Nem feledkezhetünk meg ugyanakkor arról, hogy az állam nemcsak a piaci feltételeket, a gazdasági alkotmányosságot biztosítja, hanem tulajdonos is, és ennek következtében részese a piaci viszonyoknak.

A gazdasági alkotmányosságból is következik, hogy az állam tulajdonosi és közhatalmi funkcióit következetesen szét kell választani. Piaci megjelenése esetén az állam ugyanolyan jogosítványokra tarthat igényt és ugyanolyan kötelezettségek terhelik, mint a piac bármelyik más szereplőjét.

Nem említik a szabályozási elvek azt, hogy az állam tulajdonosi minőséggel is rendelkezik, mi több, egyes tulajdoni tárgyak kizárólagos állami tulajdonban lehetnek csak, és egyes tevékenységek folytatását az állam magának kizárólagos jogkörrel a törvényben fenntarthatja. Úgy ítélem meg, hogy a kérdésnek a szabályozása akár csak a jelenleg hatályos 10. § szintjén szükséges, mint ahogy szükséges utalni az állami tulajdon funkciójára, működtetésének céljára is.

Végül fontosnak tartanám az állami vagyonnal történő gazdálkodás alapvető elveinek alkotmányos rögzítését is.

Tisztelt Országgyűlés! A rendelkezésemre álló idő sajnos lejárt, így a kérdés további vizsgálatától el kell tekintenem.

Összességében úgy ítélem meg, hogy a szabályozási elvek közpénzügyekről szóló fejezete a pénzügyi és gazdasági alkotmányosságnak, az alkotmányba történő beemelésével korszakalkotó lépésnek tekinthető a magyar alkotmányozás történetében. Köszönöm szépen. (Taps.)