Csizmadia László (MSZP)

1996. június 4.

DR. CSIZMADIA LÁSZLÓ (MSZP): Tisztelt Elnök Asszony! Tisztelt Országgyűlés! Az alábbiakban a Magyar Szocialista Párt parlamenti frakciójának képviseletében az alkotmány-koncepció 9., az ügyészség jogállását szabályozó fejezetéről szeretnék szólni.Csatlakoznék Dávid Ibolya felvetéséhez, és rendkívül szemléletesnek tartottam hasonlatát, a példát a nemes feladatról és az alkotmányozásról, azonban álláspontom szerint az ügyészséget szabályozó fejezet vonatkozásában lassan a túlérleltségről lehet beszélni, miután végül is az alkotmányos problémákkal kapcsolatosan, amik az ügyészségre vonatkoznak, minden szakmai érv több szakmai szimpóziumon és értekezleten elhangzott, feldolgozásra kerültek, mondhatnám, a tényállás ítéletre vár.

Álláspontunk szerint a koncepció helyesen határozza meg az ügyészség alkotmányos feladatait, noha kétségtelen, hogy a feladatszabás pontosítása elképzelhető.

A koncepció fogalmazásából egyértelműen kitűnik, hogy a koncepció az ügyészi működés, a vádképviselet kapcsán az opportunitás elvével szemben a legalitás elvét fogadja el, azaz az ügyésznek mint vádhatóságnak a bűncselekmény üldözésében nincs mérlegelési joga, tehát minden bűncselekmény elkövetőjével szemben mérlegelési jogkör nélkül büntetőeljárást köteles kezdeményezni.

(14.40)

Ezen legalitás elvének elfogadása hozza magával az ügyészség jogállásának alkotmányos megítélésével kapcsolatban elfoglalt álláspontunkat is.

A következőkben az ügyészségre vonatkozó alkotmányos szabályozás legfontosabb kérdéseiben szeretném a szocialista párt álláspontját ismertetni azzal, hogy úgy érezzük, hogy a megalapozott állásfoglalásról szükséges viták már lefolytak.

Legelőször is az ügyészség úgynevezett alkotmányos státusáról, azaz csakis kizárólag a parlament alávetettségéről, vagy az ügyészség esetleges kormányirányításának kérdéséről szeretnék szólni. Akik az ügyészség kormányirányításának, pontosabban az igazságügy-miniszter ügyészségre vonatkozó utasítási jogának alkotmányos alapelvként történő kimondása mellett érvelnek, legtöbbször egy tulajdonképpen statisztikai érvet szoktak említeni, nevezetesen azt, hogy a fejlett nyugati demokráciák közül egyedül Portugáliában áll az ügyészség parlamenti irányítás alatt. Ez valóban így igaz, de a fentiek szerint érvelők nem említik meg azt a tényt, hogy kormánytól független az ügyészség Angliában és Norvégiában is. Angliában a koronaügyészi szervezet a végrehajtó hatalomtól függetlenül működik, Norvégiában pedig a legfőbb ügyészt a király nevezi ki és tevékenységével neki tartozik felelősséggel.

Amennyiben tehát a statisztikai szemlélet oldaláról közelítjük meg a kérdést, úgy figyelembe véve a magyar ügyészség hatályos jogi szabályozását legföljebb csak annyit mondhatunk, hogy valóban legtöbb államban az ügyészi szervezet, a végrehajtó hatalom alárendeltségében működik, de Európa minden részében találhatunk olyan államokat, amelyekben a végrehajtó hatalom irányítása nélkül is kifogástalanul is ellátja az ügyészség a törvényben előírt feladatát.

Nem igazolható tehát az a tétel, hogy az ügyészi szervezet csakis kizárólagosan a végrehajtó hatalomnak alávetve képes megfelelő működésre, illetőleg, hogy ez a körülmény önmagában magasabb színvonalú ügyészi működést eredményezne. Egyébként a fenti körülmény elméleti megítélésénél, nevezetesen, hogy az ügyészi szervezet vonatkozásában járhat-e kézzel fogható előnnyel az ügyészi szervezet végrehajtó hatalom alá utalása, pontosabban az igazságügy-miniszter utasításadási joga, Bragyova András elméleti megközelítését fogadjuk el. Bragyova András meggyőzően fejti ki, hogy amennyiben az ügyészség működése a legalitás elvének érvényesítésén alapszik, márpedig a fentiek szerint az alkotmánykoncepció ezen elvet fogadta el, nem indokolt megtagadni az ügyészi szervezettől az igazságszolgáltatási jelleget, vagyis a végrehajtó hatalomtól való függetlenséget, sőt mi több, ha a bűnüldözés szigorúan a legalitás elvét követi, tulajdonképpen nincs is értelme az igazságügy-miniszter utasításadási jogának.

Utasítás ugyanis nyilván csak akkor születhet, ha a legfőbb ügyész és a miniszter között nincs egyetértés abban, hogy egy bizonyos cselekmény üldözendő-e avagy sem, azaz bűncselekmény-e avagy sem. Tehát ez a kérdés más mint jogkérdés nem lehet, és ez esetben semmi okunk azt feltételezni, hogy a politikailag meghatározott igazságügy-miniszter helyesebb büntetőjogi véleményalkotásra képes, mint a kizárólag törvénynek alávetett legfőbb ügyész.

Többen érvként fejtették már ki az ügyészség kormány alá rendelésének igazolására, hogy az ügyészség jelenlegi helyzetében a kormány tulajdonképpen nem rendelkezik megfelelő eszközökkel az igazságszolgáltatás és büntetőpolitika alakítására, és nincs lehetősége arra, hogy a bűnüldözés során bizonyos prioritásokat érvényesíthessen. Ezen állásponttal szemben szakmai ellenérv hozható fel, nevezetesen, hogy a kormány az ügyészség jelenlegi alkotmányos státuszában sem eszköztelen, és nem tétlen szemlélője a büntetőpolitika alakulásának, hiszen az ügyészség a nyomozások 1%-át sem elérő részét sem teljesítik, a büntetőügyek több mint 99%-át meghaladó hányadot a kormány irányítása alatt álló szervek, így a rendőrség, de a Vám- és Pénzügyőrség is teljesíti.

Annak nyilvánvalóan semmi akadálya nincs, hogy az állam a büntetőpolitikai prioritásokat ezen bűnüldöző szerveken keresztül érvényesítse. Azt már csak másodlagosan jegyezzük meg, hogy egyébként is vitatható helyzet alakulna ki, ha lenne egy büntetőpolitika, amit az igazságügy-miniszter alakítana az ügyészségen, és egy másik büntetőpolitika, amit a belügyminiszter alakítana a rendőrségen keresztül.

Ugyanakkor a nyugati államok jogfejlődését tekintve, szembeszökőek azok a jelek, amelyek azokra a nehézségekre hívják fel a figyelmet, mely nehézségek az ügyészségek végrehajtó hatalom alá vetését szorgalmazók által példának tekintett nyugati államok igazságszolgáltatásában mutatkoznak.

Az a körülmény ugyanis, hogy a kormány, illetve az igazságügy-miniszter utasításadási joggal rendelkezik az ügyészség felé, a napi politikának az igazságügybe történő beszivárgásának, vagy beszivárogtatásának elvi lehetőségét hordozza magában.

Az azért ugyanis, hogy a miniszteri utasításadási joga negatív nem lehet, azaz eljárás meg nem indítására, vagy megszüntetésére nem adhat utasítást, önmagában nem jelent garanciát a politikától motivált eljárás mellőzésének kiküszöbölésére. Hiszen e körben nyilván ugyanazok az érvek most is érvényesek, mely érvek a rendszerváltást követően a bírósági és a bírói működés igazságügy-minisztertől való függetlenségét követelték ki.

Hiszen nyilván az ügyészi szervezet vonatkozásában igaz az, hogy amennyiben az igazságügy-miniszter, mondjuk egy megyei főügyészi értekezleten rendkívül finoman és mértéktartóan, de határozottan arra hívja föl a figyelmet, hogy egyes főügyész kollégák arra pazarolják az adófizetők pénzét, hogy bizonyos elkövetési magatartások esetében a bűnelkövetőket magas költségeket előidézve üldözzék, és mindazon főügyészek, akik elengedve fülük mellett ezen finom felhívást, ezen cselekményeket továbbra is üldözik, azt tapasztalják, hogy nem részesülnek jutalomban és egyéb juttatásban, a kérdéses cselekmények vonatkozásában hivatalvizsgálat történik, nyilvánvalóan előbb-utóbb elgondolkodnak azon, hogy további karrierjük érdekében érdemes-e a miniszter akaratával szembenállva a jogszabályok szó szerinti betartásán munkálkodniok.

De ezen problémától függetlenül néhány olyan megoldásra szeretnék rámutatni, mely jogszabályi megoldásokat nem lehet másként értelmezni, minthogy a példának tekintett nyugati államokban is napi problémát jelenthet az ügyészi szervezetnek adandó utasításadási jog. Miként arra Kis Anna tanulmányában helyesen rámutat, hogyha ugyanis az ügyészség célszerűségi szempontokra hivatkozva és ez több országban a jogszabályok megengedik számára , nem emel vádat, avagy éppen a miniszter utasítására hivatkozva mellőzi a vádemelést, akkor ez a magatartás a bírói hatalmat korlátozza, hiszen a büntetőügy igazgatási úton intéződik el. Ennek pedig az a veszélye, hogy a végrehajtó hatalom a saját kriminálpolitikai elképzeléseit a parlament megkerülésével érvényesítheti.

Nyílván ez a körülmény játszott közre ahhoz a jogi megoldáshoz Franciaországban, Olaszországban, Hollandiában és Ausztriában, hogy ezen államokban a legfelsőbb bírói fórum melletti ügyészek kívül állnak az ügyészi hierarchián, azaz igazságügy-miniszter által nem utasíthatók, és működésükben kizárólag a törvénynek vannak alávetve. Ezen jogi szabályozást is akként kell tehát értékelnünk, hogy már a fenti államokban felismerték az ügyészi szervezet, illetőleg az ügyész utasíthatóságának veszélyeit, és már megtették a kezdő jogalkotási lépéseket az ügyészi szervezet legalább egy részének politikától való függetlenítése irányába.

De ugyancsak intő példa az osztrák szabályozás, hiszen Ausztriában a hatályos szabályzás szerint jogszabály kötelezi a minisztert az utasítás írásba foglalására. Az ügyész a miniszter egyedi ügyben adott utasítását általában köteles végrehajtani, de megtagadhatja azt ha lelkiismeretével ellenkezik , hogy az utasítás büntető törvénybe ütköző tettre irányul. Egyéb esetben pedig, ha az utasítást végrehajtotta és a bíróság döntése jogerős, az ügyész jogosult az utasítást sajtóban közzétenni. Nyilvánvalóan ezen közzétételi lehetőséget sem értékelhetjük másképpen, mint egy olyan eszközt, amely az ügyész függetlenségét igyekszik a nyilvánosság erejével biztosítani a végrehajtó hatalommal szemben.

De egyéb érv is felhozható, amely az ügyészi szervezet utasíthatóságát megkérdőjelezi. A mai ítélkezési helyzetet elemezve egyértelmű az, hogy a mostanában divatos kifejezést használva az igazságszolgáltatás szűk keresztmetszete nem az ügyészség, hanem a bíróság.

A bíróság terheinek csökkentése többek között úgy is elérhető minthogy a közelmúlt jogi szabályozása is tette , hogy az eljárások egy részének befejezésére ügyész is jogosult legyen. Tipikusan ilyen intézmények a próbára bocsátás, vagy a vádemelés elhalasztása. Ezen esetekben az ügyész nem vitathatóan igazságszolgáltatási funkciót teljesít. Nehezen képzelhető el figyelemmel a bűnözés alakulására a büntetőügyek számának csökkenése, így alaposan feltehető, hogy az ügyészség funkciója a büntetőeljárásban nem csökkenni, hanem nőni fog. Erre való figyelemmel az az álláspontunk, hogy az igazságszolgáltatás függetlenségéhez fűződő előnyök ismét meghaladják az esetleges utasítási joghoz kapcsolódó előnyöket.

Végezetül. Jelenlegi alkotmányi státusz fenntartása mellett hadd mondjak el egy érvet a gyakorlati szakember oldaláról is. Nincs tudomásunk olyan ügyészi tevékenységgel kapcsolatos problémáról, mely negatívum az ügyészség jelenlegi alkotmányos státuszából eredne. Az ügyészség jelenlegi helyzetében is magas színvonalon látja el tevékenységét, és működésének problémái nem a jelenlegi alkotmányos státuszából, hanem működésének viszonylag alacsony szinten biztosított személyi és tárgyi költségvetési lehetőségeiből erednek.

Nem látjuk tehát értelmét egy olyan szervezeti változtatásnak, melynek végső eredménye az lehet, hogy remélhetőleg a szervezet átszervezést követően is ugyanolyan szinten képes teljesíteni törvényes feladatait, mint átszervezése előtt.

A továbbiakban néhány rövidebb problémafelvetésre szeretnék kitérni. Már a vita során felmerült, de az érkezett észrevételek is érintik, hogy fenntartandó-e a legfőbb ügyésznek a koncepcióban rögzített interpellálhatósági joga? Úgy hisszük, hogy ez érdemes megszüntetésre.

(14.50)

A legfőbb ügyészt ugyanis csak a törvények kötik, politikai felelőssége nincs. Szakmailag viszont nincs olyan szerv, amely megkérdőjelezhetné döntéseit. Külön problémát jelent az az eset, ha a legfőbb ügyészhez intézett interpelláció a hatályos jog valamely szabályozására vonatkozik. Az erre adható válasz nem más, mint jogi információ-szolgáltatás. Ha az így adott választ esetleg nem fogadja el a parlament, nem tesz mást, minthogy leszavazza saját jogrendjét. Annak természetesen akadályát nem látjuk, hogy bármely országgyűlési képviselő a legfőbb ügyészhez a hatáskörébe tartozó kérdésekben kérdést tehessen fel, illetőleg parlamenti bizottsági információt kérjen.

A továbbiakban eldöntendő kérdés, hogy az ügyészség csak és kizárólag a bűnüldözés területén lásson el feladatokat, vagy egyéb jogterületen is rendelkezzék hatáskörrel. A koncepció e körben helyesen az ügyészség tágan értelmezett hatáskör-kijelölését végzi el. Mi is ezzel az állásponttal értünk egyet, hiszen számos olyan jogterület van, ahol az ügyészi tevékenység nem mellőzhető és várhatóan mint például a közigazgatási bíráskodás kiszélesítése , illetőleg a szabálysértési kódex változása, annak kiteljesedése várható. Különösen az államigazgatás felé több irányban megvalósuló ellenőrzés garanciális okból is pártolandó, és az ügyészi tevékenység jelenléte helyeslendő.

Külön ki szeretnék térni arra, hogy önmagában az államigazgatási határozatok bíróság előtti megtámadhatóságának szélesítése nem oldja meg a törvényesség problémáját, hiszen nyilvánvaló, hogy nem várható el eljárás kezdeményezése attól az ügyféltől, akinek nem terhére, hanem javára téved a hatóság. De ugyancsak a Számvevőszék, illetőleg az ombudsmanok tevékenysége sem alkalmas az ügyészi tevékenység pótlására.

Még egy rövid problémára szeretném felhívni a tisztelt Országgyűlés figyelmét. A koncepcióba kívánkozott többek szerint ezzel már észrevételek is vannak az ügyészek politikai tevékenységének és párttagságának a tilalma. Úgy hisszük, hogy az általános politikai tevékenység megtiltása nem helyes, viszont a köztisztviselői törvényben írt szabályozás, tehát a párt képviseletében való nyilvános közszereplés támogatandó lenne. Mindezekkel támogatom a koncepciónak vonatkozó fejezetét. Köszönöm figyelmüket. (Taps a kormánypártok soraiban.)