Toller László (MSZP)

1996. június 4.

DR. TOLLER LÁSZLÓ (MSZP): Tisztelt Elnök Úr! Tisztelt Képviselőtársaim! Az alkotmányvédelem keretein belül az Alkotmánybíróságra vonatkozó szabályozási elvekről szeretnék néhány szót szólni. Az alkotmánykoncepcióhoz az alkotmány-előkészítő bizottság felhívására 1996. május 20-ig 838 db szakvélemény, javaslat érkezett, állami szervek, országgyűlési bizottságok, szakértők, önkormányzatok, társadalmi szervezetek, állampolgárok juttatták el javaslataikat az Országgyűlés elnökének, illetve a bizottságnak a közzétett szabályozási elvekkel kapcsolatosan.A beérkezett észrevételek nagy száma erős társadalmi érdeklődést mutat, szemben a többször itt hangoztatott véleményekkel. Tartalmas munkák irányították rá a figyelmet a javaslat fogyatékosságaira, mutattak be követendő szabályozási példákat, lehetőségeket a koncepció egészére vagy egyes fejezeteire vonatkozóan.

Engedjék meg képviselőtársaim, hogy én is megköszönjem mindazon szervezetek, szervek, állampolgárok fáradozását, akik vagy a bizottsághoz, vagy éppen hozzám küldték meg a koncepcióval kapcsolatos észrevételeiket. A beérkezett nagyszámú javaslatot átnézve elmondhatom, hogy az Alkotmánybíróságról szóló fejezethez érkezett viszonylag a legkisebb számú javaslat, de itt szakmai műhelyek és nagy gondolkodók érvei és ellenérvei csaptak össze. Ezek megállapításai összességeiben pozitívak voltak.

Alapvetően úgy ítélik, hogy az államhatalmi ágakon belül az Alkotmánybíróság intézménye a legjobban szabályozott, és ez az intézmény találta meg a rendszerváltás után a legjobban helyét az államszervezetben. Alapvetően szervezetével, működésével problémák nincsenek, de mindkettő, azaz a szervezet és a működés is finomítható.

Általános megítélés az is, hogy a bírák létszámának és megbízatásának időtartama a hatályos szabályozás alapján is megfelelő, ugyanakkor némi változtatás, korrekció elképzelhető.

(17.20)

Több problémát vetett föl viszont az indítványozók körének szűkítése erről később még szólnék , a levelek tanúsága szerint az állampolgárok, társadalmi szervezetek jogai csorbítására irányuló szándékként ítélik meg a koncepcióban megfogalmazott enyhe szűkítést. És itt szabadjon egy megjegyzést Dávid Ibolya képviselőtársamnak, hogy nagyon jól érzékelhető volt, hiányolta a szakmai felkészülés lehetőségét, ugyanakkor nagyon érzékelhető volt hozzászólásában, hogy kiváló elmék gondolkodását követve dolgozta föl az Alkotmánybírósággal kapcsolatos véleményét, hisz jól kitapintható volt Bragyova András, Sólyom László, Kilényi Géza az általam is meghivatkozott Kilényi Géza , Solt Pál, Kiss László véleménye hozzászólásában, amely erény és elnézést kérek, nem valamiféle negatív megnyilvánulás lett volna , csak aki adott témában akart, és ez lenne a bizonyíték rá Dávid Ibolya hozzászólása , igen alaposan fel tudott elméletileg és gyakorlatilag is készülni a koncepció adott fejezeteiből. Bár magam nem vettem részt az alkotmány-előkészítő bizottság munkájában, de a jegyzőkönyvek tanúsága szerint a bizottsági munka során nem volt a tagoknak egymásnak élesen elütő véleményük, és a koncepció szövegének megállapításakor általában egyhangú vagy 5:1 szavazati aránnyal fogadták el a beterjesztett javaslatot.

Csupán két esetben maradt kétséges az ügy megítélése. Egyik a bírák választásának a módja, a másik pedig az, hogy az Alkotmánybíróságról szóló törvény, vagy maga az alkotmány szabályozza az Alkotmánybíróság hatásköreit. A rendelkezésemre álló időben a továbbiakban a csomópontként megjelölt témákról szólnék egy rövid történeti kitekintés után.

Az alkotmánybíróságnak az államhatalmat gyakorló szervezetek rendszerében elfoglalt helye a XX. századi közjogi irodalom jelentős témája. Az Amerikai Egyesült Államokban alakult ki az alkotmánybíróság abban az értelemben, hogy a legfelsőbb bírósági fórum vindikálta magának a jogot, hogy a jogi normák alkotmányszerűségét megítélje. Az Egyesült Államok alkotmánybíróságát jellemző visszafogott, de rendkívül hatékony alkotmányvédő gyakorlatnak nagy szerepe volt az alkotmánybíráskodás elterjedésében. Az alkotmánybíráskodás Európában az Egyesült Államokban kialakult, a rendes bíróságot megillető alkotmánybíráskodástól eltérően, külön e funkciót gyakorló bizottságok formájában valósult meg. A Német Szövetségi Köztársaságban 1951-ben, Olaszországban 1955-ben, a volt Jugoszláviában vagy az akkori Jugoszláviában 1963-ban jött létre az alkotmánybíróság, a francia alkotmánytanács pedig 1959-ben alakult.

Az alkotmányosság igénye mind a civil társadalom védelme, mind az államhatalmi ágak terén a II. világháború után nőtt meg, s vezetett az alkotmánybíróságok létrehozásához. Mit is jelent a közfelfogásban és a közjogi gondolkodásban az alkotmánybíróság? Az állami szerep oldaláról tekintve az alkotmánybíróság egy sajátos bíróság. A jogi normaalkotmánynak megfelelését e bírói fórum vizsgálja felül, ilyen értelemben az alkotmánybíróság a hatalommegosztásban a bírói hatalom része. Vannak olyan iskolák a hozzánk megküldött anyagok alapján , amelyek integrális részének tekintik a bírói hatalomnak az alkotmánybíróságot.

Más részről viszont önálló hatalmi ágként is jellemezhető, mivel joga van arra, hogy jogi normákat hatályon kívül helyezzen. Az Alkotmánybíróság intézményét az 1989. évi XXXI. törvény iktatta be az alkotmányba. Bár az intézmény nem minden előzmény nélküli hazánkban sem, már 1972. évi alkotmányreform keretében felmerült az alkotmányosság ellenőrzésével megbízott szervezet létrehozatalának gondolata, 1983-ban az alkotmányjogi tanács felállítása szintén egy gyenge kísérlet volt az alkotmánybíróság irányában. Az Alkotmánybíróság szervezetéről és működéséről az 1989. évi XXXII. törvény rendelkezik, a törvény politikai alku folyamat eredménye, keverednek benne a hosszú távra szóló, illetve az adott szituációra méretezett rendelkezések. És ezt visszamenőleg is természetesnek tekinthetjük.

Az Alkotmánybíróság működésének szabályozására, továbbá a tisztelt Ház előtt van az az ügyrend, amelynek a sorsa részben kétséges, hisz végül is e Háznak kell eldönteni, hogy hosszútávon a kétszintű, vagy a háromszintű szabályzás mellett teszi le a voksot, erről néhány szót később szólnék.

Bár az Alkotmánybíróság ügyrendje tárgyalásakor jeleztük, hogy a jelenlegi háromszintű szabályzási modellt újra kell gondolni. Meg kell vizsgálni és ebben azt hiszem, elég nagy konszenzus volt a tisztelt Házban , meg kell vizsgálni annak lehetőségét, hogy az ügyrendbe tartozó eljárási technika szabályokat maga az Alkotmánybíróság határozza meg az ügyrendi szabályzatban, és Dávid Ibolya utalt arra, hogy milyen garanciális keretek között.

Az alkotmány és a kétharmados törvényként elfogadott alkotmánybírósági törvény az Alkotmánybíróság szervezetére, működésére vonatkozó normákat, valamint az eljárás garanciális, de nem alkotmányi szintet igénylő szabályait foglalná magába. Ez nem mond ellent tehát a hatályos törvényi szabályozás az elveket tartalmazó javaslatnak, sőt a körvonalazódó alkotmány lehetőséget nyit a rendezésre is, hisz néhány szabály azért a hatályos jogi szabályzásba betonként lesz beépítve.

Az Alkotmánybíróságról szóló fejezet elhelyezése e javaslatban számomra azért aggályokat vet fel. Talán helyesebb lenne önálló fejezetként elhelyezni az alkotmány rendszerében, esetleg a köztársasági elnök után. Egyesek szerint kikkel egyetértek lehet olyan szabályozási törekvés, mely szerint az alkotmány a jelenleginél részletesebb szabályokat fogalmazzon meg az Alkotmánybíróságról, és az alkotmány tartalmazza az Alkotmánybíróság valamennyi feladatát és hatáskörét.

Elhangzott már, hogy nem célunk a 800 szakaszból álló alkotmány megalkotása, de véleményem szerint az Alkotmánybíróságra vonatkozó szabályozásnak a mainál részletesebbnek kell lennie, mármint az alkotmányban, ki kell terjedni a feladat- és hatáskör meghatározására, egzakt meghatározására, az eljárás garanciális szabályaira, a bírák létszámának, jelölésének, választásának, jogállásának szabályozására, ezeknek nagy része átemelhető a jelenleg hatályos Alkotmánybíróságról szóló törvényből az alkotmányba.

Az alkotmányban kell meghatározni az alkotmánybírák megbízatásának időtartamát, az újraválaszthatóságot vagy újra nem választhatóságot, illetve az összeférhetetlenségi szabályokat. Amennyiben ezek a szabályozási gyújtópontok beemelődnek az alkotmányba, azért újabb feladatok várnak még az Országgyűlésre és az Alkotmánybíróságra. Egyrészt abban, hogy el kell dönteni végül is amire utaltam , hogy kétszintű vagy háromszintű legyen a szabályozás. Amennyiben kétszintű a szabályozás, akkor az alkotmánybírósági törvényben kell szabályoznunk azokat a jogszabályi formát igénylő ügyrendi szabályzati elemeket, eljárási elemeket, amelyek az alkotmányból elmaradnak.

Én úgy látom, hogy a kétszintű szabályozás elérhető, és e Ház és az Alkotmánybíróság együttműködésével, együttes akarattal az alkotmány elfogadása előtt is megvalósítható.

Az új alkotmánykoncepciónak és az új alkotmánynak is összhangban kell lennie az ez idáig keletkezett alkotmánybírósági határozatokkal. Ez talán a legnehezebb feladat. Az Alkotmánybíróság ugyanis több alkalommal rögzítette határozataiban, hogy értelmezéseiben megfogalmazza az alkotmány és a benne foglalt jogok elvi alapjait, és határozataival koherens rendszert alkot, amely mint láthatatlan alkotmány, mely fogalom azért vitatható, de az alkotmányosság bizonyos biztos mércéjéül szolgál, és ezért várhatóan a meghozandó új alkotmánnyal vagy jövőbeli alkotmányokkal sem kerül ellentétbe.

Ettől függetlenül vagy éppen ezért, szükségesnek látjuk továbbra is kimondani, hogy az Alkotmánybíróság határozatai mindenkire kötelezőek, illetve azt, hogy a több kötetet kitevő határozatok az új alkotmány hatálybalépése után is iránytűként szolgálnak, természetesen az Alkotmánybíróság általi felülvizsgálat után.

A szakmai vélemények egybeesnek a tekintetben, hogy Az alkotmánybíróság nem jogalkotó szerv, de azáltal, hogy háromféle hatállyal megsemmisítheti az alkotmánysértő jogszabályt, illetőleg azon belül egyes jogszabályi rendelkezéseket, sajátos helyzetbe kerül.

(17.30)

Ahogy Kilényi professzor említette, negatív jogalkotási tevékenységet végez, a koncesszió szerint az Alkotmánybíróságnak a jogszabályok megsemmisítésére irányuló joga nem jelentheti azt, hogy a jogszabály egyes rendelkezéseinek tartalmát megváltoztathatja. Az alkotmánysértés miatt megsemmisített jogszabályi rendelkezések kiiktatása az adott jogszabályból azonban elkerülhetetlen tartalmi változásokat eredményez, erre utalt már Dávid Ibolya is. Elvi jelleggel azonban megvitatni és nem eldönteni a szószékről, hogyha a változás óhatatlanul bekövetkezik, annak a jogszabály alapvető tartalmát, célját mennyiben szabad érintenie. Ez egy később eldöntendő kérdés, úgy gondolom a normaszöveg megalkotásának az időpontja lesz erre alkalmas időpont. Az Alkotmánybíróság hatáskörének meghatározásánál a jelenleg hatályos szabályozás és a koncepció tartalma között eltéréseket találunk. A szakmai előkészítésben és vitákban résztvevők többsége egyetértett abban, hogy a feladat- és hatásköröket taxatíve kell felsorolni az alkotmányban. Az utaló szabályt mellőzni kell, amely arra utal, hogy törvény még megállapíthat hatáskört az Alkotmánybíróság részére, s nem további, esetleg feles törvényekre bízni a hatáskörök megállapítását.

Amennyiben az alkotmány hatálybalépése után módosítani szükséges a vonatkozó szabályozást, az alkotmánymódosítást kell hogy jelentsen a garanciális szempontokra tekintettel. Véleményem szerint nem mellékes az önkormányzatok között felmerült hatásköri összeütközés megszüntetése, illetve az önkormányzatok és más állami szervek hatásköri összeütközésének megszüntetésre irányuló alkotmánybírósági hatáskör. A koncepcióból hiányolom az erre vonatkozó javaslatot, holott a hatályos törvény tartalmazza és nevesíti ezt a hatáskört. A koncepció viszont csak az állami szervek közötti hatásköri vitákra utal, természetes és a bíróságokat érintő hatásköri vitákat tartalmazza, illetve ezek eldöntésére hatalmazza fel a Alkotmánybíróságot, hatalmazná fel. Vagy az Alkotmánybíróságot kell felruházni az önkormányzatok, illetve önkormányzatok és más állami szervek közötti hatásköri vita eldöntésére, erre utaló hatáskörrel, vagy akkor el kell dönteni a bíróságoknál, hogy bírói hatáskörbe utaljuk ezt a kérdést.

Az alkotmány-előkészítő bizottsághoz érkező szakértői vélemények, észrevételek, javaslatok között több helyen szerepel az indítványozók körének ésszerű határok közé szorítását célzó javaslat reflexiója. Jelenleg a bárki indítványozói kör túlságosan szélesnek látszik. Az ésszerű határ tartalmi kifejtés nélkül viszont nem mond semmit a koncepcióban. A közvetett és a közvetlen érintettség, illetve érdekeltség kategória bevezetését javasoljuk az indítványozásra jogosultak körének megjelölésénél. Az Alkotmánybíróság hatáskörét az indítványozók körével és az alkalmazandó jogkövetkezményekkel együtt kell meghatározni. Így például a bíróság ítéletével kapcsolatos alkotmányjogi panasznál az alkotmányellenesség megállapítása esetén a félnek alanyi joga legyen az eljárás újra felvétele. Az új eljárásban az alkotmányellenes jogszabály nem alkalmazható. Az orvoslás esetleg további szabályait az alkotmánybíróságról szóló törvény, illetve a megfelelő eljárásjogok rendezhetnék. Az alkotmányjogi panaszt elbíráló alkotmánybírósági határozat a jövőre nézve erga omnes hatályú, mindenkire kötelező, a konkrét ügyben viszont az alkotmánybíróságot sem kasztrációs, tehát megsemmisítési, sem reformatorikus jogkör nem illeti. Az Alkotmánybíróság nem rendelkezhet a jogerős bírósági vagy más határozat felől a büntetőeljárás felülvizsgálatát kivéve.

Milyen eljárási szabályokat rögzítsen az alkotmány? A koncepcióban négy pontban összefoglalva lehet megtalálni a vélt legfontosabb szabályokat. Az Alkotmánybíróság döntési jogkörrel felruházott testületei a teljes ülés és a háromtagú tanácsok. Mivel valamennyi feladat- és hatáskört az alkotmány nevesíti, szükségtelen a két testület döntési jogkörét az alkotmány szintjén szabályozni. A hatásköri megosztás az Alkotmánybíróságról szóló törvényre tartozó kérdés, ellenkező esetben kiürülhet az Alkotmánybíróságról szóló törvény. Az alkotmányi szabályozás arányaiban eltúlzott, túlságosan mély és aprólékos lesz, a kétharmados többséget igénylő Alkotmánybíróságról szóló törvény jelentősége pedig csökken, tehát a két törvény összefüggéseit alapvetően figyelembe kell venni. Ugyanez vonatkozik az indítványt tevők és a jogalkotók jogosítványaira is. A szabályozás szükséges és elégséges szintje az Alkotmánybíróságról szóló törvény.

Mint már említettem, az indítványtételi jog jelenleg széles körű jogosítvány. Az eljárás tipikus esetben indítvány alapján indul, és csak két esetben jogszabályba, mint állami irányítás egyéb jogi eszköze nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálata, valamint a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetése esetében van lehetőség a hivatalból indítható eljárásra. A koncepció alapvetően az indítványra történő eljárás talajára helyezkedik. Én úgy gondolom, hogy az Alkotmánybíróság elnökének elméleti munkásságának is van ebben szerepe. Az ex officio induló eljárás a jövőben megszűnik. Ebben az esetben viszont elégséges az indítványozásra jogosultak köréről rendelkezni, a hivatalból történő eljárás tilalmát nem kell külön hangsúlyozni. Az Alkotmánybíróság létszámának meghatározásakor az alkotmány-előkészítő bizottság egyetértett abban, hogy nem szükséges a létszám bővítése, de nem képzelhető el a létszámcsökkentés sem, hanem maradjon a hatályos jogi szabályozás, azaz az Alkotmánybíróság tizenegy főből álljon. A jelenlegi létszám tulajdonképpen már így is alsó határként értelmezhető, tovább nem csökkenthető. Az Alkotmánybíróságra nehezedő munkateher szintén ezt látszik alátámasztani. Jelenleg a bírákat az Országgyűlés tisztségében kilenc évre választja, s egyszer újraválaszthatók. A koncepció az újraválaszthatóság tilalma mellett foglal állást álláspontom szerint helyesen , ugyanakkor ehhez kapcsolódó, vele összefüggő kérdés a megbízatás időtartama. Ha nagyon hosszú a megbízatási idő, csökken az újraválaszthatóság indoka. Ez az összefüggés azonban nem ennyire egyszerű, nem matematikai arány, hanem az Alkotmánybíróság és az Országgyűlés viszonyában fontos szerepet játszó tényező. Valójában ilyen összefüggésben az alkotmánybírákon is politikai felelősség nyugszik, ez a felelősség azonban más, eltér a miniszter politikai felelősségétől, késleltetettség jellemzi. A megbízatási idő lejártának közeledtével, az újraválasztás alkalmával kerülhet előtérbe. Az Országgyűlés ekkor von mérleget, vonja meg az alkotmánybírósági működés politikai konzekvenciáit, s ettől függően választja vagy nem választhatja újra a bírót. Ennek nem kellene kitenni sem az alkotmánybírót, sem az Országgyűlést, hogy politikai mérlegelés tárgya legyen a bíró tevékenysége. Hogy a politikai elvárásoknak való megfelelni akarás ne torzíthassa a rendszert, ki kell küszöbölni e befolyásoló tényezőt. A bírák jelölése, választása a hatályos alkotmány szövegének megfelelően alakul. De a részletszabályokat az Alkotmánybíróságról szóló törvényben kell elhelyezni. Egymondatos kitekintést ezzel kapcsolatosan engedjenek meg. A jelölés mechanizmusán végigtekintve, az elmúlt éveket és a jelenleg fennálló helyzetet változtatni kell, szemben az elhangzott állásponttal. Szóba jöhet a jelölőtestület megalakítása, amelynek tagjai nem képviselők, hanem a jogtudományok művelői és alkalmazói lennének. Az e testület által jelölteket hallgatná meg az Országgyűlés illetékes bizottsága és tenne javaslatot a Országgyűlés számára. Ez a jelölési metódus némileg politikamentessé tehetné a jelölést, ugyanakkor a jelölőtestület és a parlamenti bizottsági szűrő, garancia a szakmai, emberi értékek messzemenő felismerésére, figyelembevételére. Én úgy gondolom, hogy a parlamenten kívüli helyezése a jelölésnek nem járható út. Amennyiben viszont marad a parlamenti jelölés rendszere, akkor a jelöltekkel kapcsolatos eljárást kell újragondolni, mert nagyon szép az az idea, hogy hét parlamenti párt vagy hosszú távon akárhány parlamenti párt képviselői teljes konszenzussal alkusznak meg az alkotmánybíró személyében, ez a kompromisszum nemcsak időigényes, hanem valószínűleg lehetetlen is, figyelemmel arra, hogy ellenzéki és kormánypártok hogy mondjam együttműködését, olyan együttműködését igényelné , amely hosszú távon sem látszik e parlament gyakorlatában. Megjegyzem azonban azt is, hogy elképzelhető egy vegyes rendszer is, ahol a parlament és a parlamenten kívüli jelölés együttes szervezeti és elméleti megoldásait lehetne átültetni a gyakorlatba.

Az összeférhetetlenség kérdésével nem kívánok bővebben foglalkozni, az európai jogfejlődés, az alkotmányok, az alkotmánybírói tagsággal összeférhetetlennek minősítik a politikai, állami, társadalmi, gazdasági tisztségeket, tehát a képviselői mandátumot, kormánytól tagságot, pártban, érdekképviseleti szervezetben viselt tisztséget.

(17.40)

Nem lehet tudni, hogy mennyiben tudatos és nem tudatos a koncepció abból a szempontból, hogy eltekint a párttagság tilalmától az alkotmánybírák tekintetében, és itt kívánom jegyezni, hogy amennyiben bármelyik változat mellett is döntünk az alkotmánybírák tekintetében, akkor ezzel teljes összhangban kell a bírói, az országgyűlési képviselői és így tovább, tehát valamennyi államszervezetben elfoglalt személy mentelmi és összeférhetetlenségi szabályait megalkotni. Nem látom indokát annak, hogy például a kétféle bíróság között is eltérő mentelmi és összeférhetetlenségi szabályok vannak. A közigazgatás szereplőinek erősebb az immunitási joguk, az immunitással kapcsolatos jogosítványok erőteljesebbek, mint az országgyűlési képviselőké.

Tisztelt Képviselőtársaim! Az alkotmánybíráskodás a jogállam egyik legfontosabb garanciája, amely biztosítja, hogy független bíróság őrködjön az alkotmány megtartása fölött. Az alkotmányosság biztosítéka az Alkotmánybíróság, az alkotmány autentikus és mindenkire kötelező értelmezésével, absztrakt vagy konkrét normakontrollal, az alkotmányos jogok védelmével, a demokratikus értékek, intézmények, az emberi jogok, a civil társadalom őre, védelmezője. Tevékenysége nem a hatalmi ágak kiszolgálására és pusztán alkotmánytechnikai funkcióra korlátozódik. Ő maga is kiemelt szerepet tölthet be az alkotmány fejlesztésében. Ehhez azonban olyan normatív tartalmú alkotmány szükséges, amely az Alkotmánybíróság tevékenységének gyakorlása során a vizsgálat eszköze és tárgya funkcióját is be kell hogy töltse.

Tisztelt Képviselőtársaim! Az Alkotmánybíróságra vonatkozó javaslat koncepcióját, konkrét szabályozási pontjait, az alkotmány jogrendszerben elfoglalt helyéhez méltónak ítélem. Kérem önöket, hogy javaslataikkal, jobbító szándékukkal segítsék a jogállami működés egyik tartópillérének számító Alkotmánybíróság tevékenységének sarokpontjait szabályozó fejezet megszületését. Ehhez a Ház eddigi gyakorlatát és az itt elhangzott véleményeket figyelembe véve, jó esélyt látok. Köszönöm figyelmüket.