Nyikos László
DR. NYIKOS LÁSZLÓ, az Állami Számvevőszék alelnöke: Köszönöm szépen, elnök úr. Tisztelt Országgyűlés! A hatályos alkotmány szerint az Állami Számvevőszéknek ellenőriznie kell a költségvetési törvényjavaslat megalapozottságát, a felhasználások szükségességét és tényszerűségét. A számvevőszéki törvény az alkotmányos feladatot konkretizálja, és e szerint vizsgálnunk kell a bevételi előirányzatok teljesíthetőségét. Az államháztartási törvény végül kötelezi az ÁSZ-t arra, hogy véleményt formáljon vizsgálatairól és véleményéről tájékoztassa az Országgyűlést, amely a költségvetési törvényjavaslattal együtt hasznosítja a Számvevőszék véleményét.
Véleményünk nem teljes. Nem terjed ki a törvényjavaslat I-es, II-es és III-as kötetére, mert a törvényes határidőre, szeptember 30-ra csak a törvényjavaslatot és annak mellékleteit, valamint az általános indoklását tartalmazó kötetet kaptuk kézhez. A további három kötet két héttel később érkezett meg. Erre az időpontra az ÁSZ már lezárta a véleményét, és azt két füzetben eljuttatta az Országgyűlésnek. Mi ily módon igyekeztünk elősegíteni, hogy a törvényjavaslat általános vitája a tervezett időpontban elkezdődhessen.
A kialakult gyakorlatunknak megfelelően a Számvevőszék nemcsak a törvényjavaslat normaszövegét, nemcsak a mellékleteket és a számok összefüggéseit tekintette át, hanem helyszíni vizsgálatokat is folytatott a fejezeteknél, a tárcáknál, valamint több tucat helyi önkormányzatnál is.
Ezen utóbbi helyszíni vizsgálati tapasztalatok feldolgozása kapcsán viszonylag terjedelmes a II-es számú füzetünk, de azt gondolom, hogy ezek az információk elősegíthetik a törvényalkotás hatékonyabb munkáját.
Tisztelt Országgyűlés! Az Állami Számvevőszék, mint mindig, a mostani vizsgálati megállapításainak a nyilvánosságra hozatala előtt is lehetőséget adott minden ellenőrzött szervezetnek, elsősorban a Pénzügyminisztériumnak arra, hogy észrevételeit megtegye. Több alkalommal, többféle formában, szakértői és vezetői szinten is sor került egyeztetésekre.
(10.30)
(Boros Lászlót Szili Sándor váltja fel
a jegyzői székben.)
Megszoktuk, sőt természetesnek tartjuk, hogy néhány témakörben eltérőek az álláspontok. Ezek közül a miniszter úr is néhányról itt említést tett. Én itt ez alkalommal csupán néhány kérdésre szeretném felhívni a figyelmet.
Az egyik kérdéscsoport. Vajon teljesíthetőek lesznek-e a bevételi előirányzatok? Nem állítjuk, hogy nem lesznek teljesíthetőek. Nem azt állítjuk, hogy az előirányzatok megalapozatlanok. Az első füzetünk bevezetőjében azt írjuk, hogy a bevételi oldal megalapozottsága bizonytalan. Miért bizonytalan? Részben azért, amit már a korábbi esztendőkben is jeleztünk, ami sok szempontból érthető és természetesnek tekinthető: a törvényi háttér teszi bizonytalanná a bevételi előirányzatokat. Hiszen az Országgyűlés jelenleg tárgyalja a jövő évi adótörvényeket, és miután ezek az adók fogják meghatározni a költségvetési bevételek döntő részét, elvileg legalábbis előállhat olyan helyzet, hogy az elfogadott törvények más kondíciókat fognak tartalmazni azokhoz képest, amelyekkel a költségvetés készítői számoltak.
Bizonytalanságokat rejtenek magukban a vám- és importbefizetési előirányzatok, a privatizációtól várt bevételi előirányzat az ismert események kapcsán is , az adóbeszedés eredményességének javulásától remélt előirányzatok, amelyekre a miniszter úr az expozéjában szintén utalt, és általános bizonytalanságot, nem csak a bevételi, de inkább talán a kiadási előirányzatoknak a bizonytalanságát jelenti, az energiaár-emelés számszerűsítésének a hiánya a törvényjavaslatban.
Egy másik vita, problémakör az államháztartási törvény előírásainak az érvényesítése a költségvetési törvényjavaslatban. Vajon elegendő információt tartalmaz-e a törvényjavaslat egy felelős döntés meghozatalához? Az államháztartási törvény egyértelműen rögzíti a kormány ezzel kapcsolatos feladatait. Előírja többek között, hogy a kormány az 1997. költségvetési évtől kezdődően teljes körűen bemutatja a költségvetési évet követő két év várható előirányzatait is. Ennek a kötelezettségeknek az utólag benyújtott kötetek is csak részben felelnek meg, mert miként azt az I-es kötet is említi a bevezetőjében, 1998-ra és 1999-re nem alulról építkező előirányzatok készültek, hanem, idézem: "az 1997. évi előirányzatok kivetítéséből levezetett tendenciákat mutatták be".
Azt mindenesetre elismerjük, hogy a nemzetgazdasági összefüggések bemutatása, szakmai szóval az úgynevezett gördülő tervezés, előrelépést jelent a korábbi évek törvényjavaslataihoz képest.
Tisztelt Országgyűlés! Számvevőszéki nézőpontból a jövő évi költségvetés fő kérdésének az államadósság kezelésére vonatkozó javaslat látszik. Miniszter úr expozéja végén ezzel a kérdéssel foglalkozott. Az első füzetünkben bemutattuk azokat az idősorokat, amelyikből kitűnik, hogy a jövő évi kamatkiadások megközelítik a kiadási főösszeg egyharmadát, az adósságszolgálat pedig megközelíti a kiadási főösszeg felét.
Az Állami Számvevőszék fennállása óta kitüntetett szerepet szán az államadósság, az adósságmenedzselés problémájának. Ügyelünk arra, hogy vizsgálatainkkal, elemzéseinkkel, javaslatainkkal ne tévedjünk a gazdaságpolitika területére. Ezért nem foglalkozunk a gazdasági növekedés, az infláció, a foglalkoztatás, az egyensúly, a jövedelemarányok kérdéseivel, de az adópolitikával vagy a Jegybank monetáris tevékenységével sem.
Az adósságmenedzselés, a Magyar Nemzeti Bank és a központi költségvetés javasolt adósságcseréje fontos gazdaságpolitikai kérdés is. Az ezzel kapcsolatos szakmai viták során gyakran felvetik a Számvevőszék illetékességének, szakmai kompetenciájának kérdését. Helyénvaló ezért itt most konkrétan is idézni a számvevőszéki törvény 3. §-át, amely szerint "az Állami Számvevőszék ellenőrzi a Magyar Nemzeti Banknak az államháztartással való hitelkapcsolatait".
Nemcsak jogunk, de kötelességünk is tehát az Országgyűlés figyelmét e rendkívül fontos kérdésre irányítani, hiszen az úgynevezett nullás adósság cseréje, az adósság kamatozóvá tétele következtében a központi költségvetés kamatkiadásai 1990-hez képest folyó áron tizenháromszorosára növekednek. Öt évvel ezelőtt az Állami Számvevőszék megvizsgálta a belső államadósság 1990. decemberi záróállapotát, miután az 1991es költségvetési törvény definiálta az államadósság körébe tartozó tételeket.
Erről a jelentésről 1993. tavaszán a számvevőszéki bizottság a Pénzügyminisztérium és a Magyar Nemzeti Bank vezetőivel együtt vitát folytatott. Az ÁSZ már akkor javasolta az államadósság nyílttá tételét, az adósságmenedzselés hosszabb távú stratégiájának a kidolgozását és a lejárat nélküli államadósság egyértelmű számbavételét.
Összegezve: tabula rasát javasoltunk a pénzügyi kormányzatnak és a Jegybanknak egyaránt.
Ebben a bizottsági vitában három és fél évvel ezelőtt ígéret hangzott el arról, hogy az államadósság hosszú távú kezelésének kérdéseiről az Országgyűlés számára előterjesztés készül.
A számvevőszéki bizottság akkor akart e kérdésre ismét visszatérni, amikor megkapja a Pénzügyminisztérium, illetve a Magyar Nemzeti Bank közösen kialakított javaslatát arra nézve, hogy mi legyen a nem kamatozó, a lejárat nélküli adósságállománnyal, milyen módon legyen az szakmai szóval mondva monetizálva.
Két évvel ezelőtt az Állami Számvevőszék tájékoztatóban foglalta össze a központi költségvetés hiányának finanszírozásáról és a belföldi államadósságról készített elemzését, amit 1994. decemberében a számvevőszéki bizottság szintén megvitatott. Jeleztük, hogy a korábbi bizottsági ülésnek az az ajánlása, ami szerint a Magyar Nemzeti Bank és a pénzügyi kormányzat dolgozzon ki hosszú távú adósságmenedzselési stratégiát, nem valósult meg. Felmerült a Pénzügyminisztérium és a Magyar Nemzeti Bank számvevőszéki bizottság előtti meghallgatásának az igénye. A problémát a számvevőszéki bizottság a költségvetési bizottságnak is a figyelmébe ajánlotta, és arra ösztönözte az Állami Számvevőszéket, hogy hasonló vizsgálatokat a jövőben is végezzen.
Ez év tavaszán a számvevőszéki bizottság megvitatta az Állami Számvevőszéknek az állami forgóalap pénzszükségletéről, illetve a hiányt finanszírozó értékpapír-kibocsátás ellenőrzéséről készített jelentését. Többek között megerősítette, hogy igényli az e kérdésekkel foglalkozó tájékoztatást is.
Ez évi ellenőrzési tervünkbe ezért is építettük be az államadósság ellenőrzését, ami egyúttal utóvizsgálat is.
Tisztelt Országgyűlés! Ezeket azért mondtam el előzményként, mert az Állami Számvevőszék részére nem előzmény nélküliek ezek az adósságcserére vonatkozó jegybanki és kormányzati elképzelések, amelyeket a költségvetési törvényjavaslat tartalmaz. Mi nem azt vitatjuk, hogy erre a cserére szükség van, bár megjegyezzük, hogy a javaslathoz képest más megoldások is lehetségesek. Nem csak az egyszeri, egy időpontra koncentrált átváltás képzelhető el, persze nem tudjuk, hogy egy másik megoldásnak milyen előnyei és hátrányai lehetnének. Azt gondoljuk azonban, hogy egy ekkora horderejű kérdésben szerencsésebb lenne lett volna alternatívákat bemutatni az Országgyűlésnek.
Mint már említettem, már négy évvel ezelőtt is az volt a véleményünk, hogy egyértelművé kell tenni, milyen adósságról, kinek az adósságáról, mekkora valóságos terhekről van szó. Akkor ezt a javaslatunkat nem tartották időszerűnek. Most örülünk annak, hogy a pénzügyi kormányzat és a Jegybank is azzal érvelt többek között a javaslatainak az elfogadása mellett, amivel korábban az Állami Számvevőszék is. Azzal tudniillik, hogy a pénzügyi rendszer két alrendszerének, a fiskális és a monetáris alrendszernek az átláthatóságát, szakmai szóval a transzparenciáját növelni kell.
A problémát abban látjuk, hogy nemcsak az előterjesztésből és annak az indokolásából hiányoznak azok az egzakt információk, kimutatások, levezetések, amelyekből az Országgyűlés meggyőződhetne döntésének megalapozottságáról, hanem a helyszíni vizsgálataink során sem bocsátottak rendelkezésünkre olyan dokumentumokat, amelyek meggyőznének arról, hogy a javasolt intézkedéssel végérvényesen megoldható az árfolyam-különbözetből származó, hosszú évek alatt felhalmozódott adósság problémája.
(10.40)
Dokumentumok hiányában nem volt módunk megismerni a két évtized alatt felhalmozódott adósság konkrét okait. Nem kaptunk választ többek között arra, hogy mekkorák a különböző időpontokban esedékes kamatok és törlesztések.
Erre és a további kérdésekre sem ad kielégítő választ az első kötetnek a második fejezete. Ez a fejezet egyébként gazdaságpolitikailag meggyőzően és logikusan érvel. A verbális érvelés azonban nem pótolhatja a 2000 milliárdos adósságcsere számokkal, számításokkal, dokumentumokkal való megalapozottságát.
A törvényjavaslat III. kötete részletesen bemutatja a költségvetés belföldi hitelműveleteit és a belföldi adósságának a törlesztését. Nem szól azonban az adósságcsere miatt 1998-ban és 1999-ben esedékes törlesztésekről, annak lebonyolítási módjáról, bár ezek a törlesztési terhek évente várhatóan több száz milliárdos, akár évi 600 milliárdos összeget is jelenthetnek.
Tisztelt Országgyűlés! Az 1997-es költségvetési törvényjavaslat számunkra legfontosabb problémájáról beszéltem részletesebben. Az államadósság közpénz. Törlesztése, kamatai szintén közpénzek, amelyeket a most elfogadás előtt álló adótörvények szerint végül is az állampolgárok, a vállalkozók fognak megfizetni.
Ezért hangsúlyozom, hogy az 1997-ben esedékes kamatteher 835 milliárd forint, ami a kiadási összeg 1/3a, aminek a jelentősége akkora, mint a fogyasztáshoz kapcsolt adó összege, tehát az áfa és a fogyasztási adók összesen, mint a forgalomhoz csatolt kapcsolt adók összege, az áfa és a fogyasztási adó összesen, tehát hatalmas összegről van szó, amivel, azt gondolom, hogy részletesebben el kellene tudni számolni.
Most a miniszter úr az expozéjában említette azt, hogy esetleg mégsem kötvényi konstrukcióban, hanem hitelkonstrukcióban történne az adósságcsere lebonyolítása, amely konstrukcióhoz parlamenti felhatalmazás vagy utasítás vagy döntés, határozat esetén az Állami Számvevőszéknek természetesen kapcsolódnia kell, de azt megemlíthetem természetesen, hogy az ellenjegyzési kötelezettségünk azt is jelenti, hogy bizonyos feltételek megléte esetén tudjuk ezt a jogosítványunkat oly módon használni, hogy a pénzügyi kormányzat és a Nemzeti Bank azzal a döntését le tudja vezényelni.
Befejezésül tisztelt Országgyűlés szeretném hangsúlyozni, hogy minket az alkotmány és a törvények köteleznek arra, hogy a számviteli alapelveknek megfelelően ellenőrizzük a költségvetési törvényjavaslat megalapozottságát, és ezért hívom föl ezen a fórumon is a törvényhozó hatalom figyelmét arra, hogy olyan döntés előtt áll, amely döntés nem csupán egy évre, nem csupán egy parlamenti ciklusra, hanem további hosszú esztendőkre is jelentős befolyással lesz. Köszönöm szépen.